연세경영연구 제38권 제2호(통권 제73호)

Yonsei Business Review Vol. 38, No. 2(Autumn 2001)

신자유주의와 공공부문 구조조정

오세철*․심용보**

◈요    약◈

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김대중 정부의 경제정책은 외환위기와 IMF 구조조정 프로그램을 거치면서 기존의 차관의존적-독점재벌적 국가동원형 발전모델로부터 직접투자의존적-독점재벌적 신자유주의 발전모델로 전환시켰던 과정이었다. 김대중 정부는 경제위기 상황에서 집권 이전부터 국제통화기금(IMF)에 구제금융을 요청하고 국제통화기금의 신자유주의적 이행조건인 국내시장의 완전개방과 재정의 초긴축을 수락하였다. 이 과정에서 김대중 정부는 금융․기업․공공․노동 시장에 걸친 4대 부문에 대한 ‘신자유주의적 구조조정’에 착수하였다. 특히 공공부문 구조조정은 앞서 살펴본 금융․기업 구조조정에 들어가는 비용을 공기업의 매각대금으로 충당함으로써 자본축적체제의 변화 비용을 공기업 노동자와 민중에게 일방적으로 전가하는 과정이었던 것이다. 결론적으로 재벌로 특징지워지는 한국자본주의의 신자유주의적 재편 과정은 초국적 자본의 이해에 조응하는 방식으로 구조조정되면서 계급의 양극화, 중산층의 프롤레타리아화의 과정을 밟게 될 것이며 이를 기반으로 한 노동자계급과 민중의 투쟁이 새롭게 조직화될 것으로 보인다.

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Ⅰ. 머  리  말

세계 사람들에게 한국을 상징하는 은유를 말하라면 무엇이라고 할까? 마지막 남은 분단국가, 네 마리 종이호랑이 중의 하나, 50년 만에 정권교체를 이룬 나라, 총파업을 통하여 노동자계급의 힘을 보인 나라, 재벌이 몰락하는 나라, 국가보안법이 있는 반인권국가 등으로 표현될 것이다. 그 중에서도 시사적인 언론을 통해 전해지는 한국의 소식은 IMF 위기로부터의 탈출, 대우재벌의 몰락, 김대중 정권의 경제정책의

* 연세대학교 경영학과 교수.

** 연세대학교 경영학과 강사.

성과 등일 것이다. 지금까지 세계언론과 저술가들에게 비쳐지는 한국의 모습의 진정한 실체는 무엇인가. IMF 관리체제에서 한국은 정말 벗어난 것인가? 종이호랑이는 다시 용으로 변신할 수 있는 것인가?

다른 시각에서 문제제기를 한다면 어떻게 질문할 수 있는가. 다음과 같은 보기를 들 수 있다. 한국경제의 자본축적 전략과 한국자본주의의 위기 간의 관계는 무엇인가? 세계자본주의의 축적전략의 한국적 관철 형태는 무엇인가? 신자유주의에 대항하는 한국의 노동자계급의 투쟁 전망은 밝은가? 세계적 노동자․민중연대에서 한국 노동․민중운동의 역할은 무엇인가?

신자유주의와 공공부문 구조조정

오세철․심용보

본 논문은 한국 자본주의의 근본적 모순의 실체를 국내외 독점자본과 노동자계급의 대립투쟁의 관점에서 분석함으로써 세계자본주의의 모순을 해결하는 세계적 노동자․민중의 운동에 동참하는 한국의 노동자계급의 실천적 투쟁 전망을 제시하는데 그 뜻을 두고 있다. 이를 위해 본 논문에서는 김대중 정부에 들어 급격히 진행된 공기업 사유화와 자본합리화를 연구조사함으로써 한국 자본주의 체제의 신자유주의적 변화의 본질에 대해 살펴보고자 한다. 이러한 연구목적하에 본 논문에서는 다음과 같은 서술순서를 취하고자 한다.

첫째 부분에서는 ‘세계화’, ‘신자유주의’ 이데올로기에 대한 이론적․역사적 분석을 시도하겠다. 본 논문에서는 김대중 정부의 정책이 한국사회를 기존의 차관의존적-독점재벌적 국가동원형 발전모델에서 외환위기와 IMF 구조조정 프로그램을 거치면서 직접투자의존적-독점재벌적 신자유주의 발전모델로 전환시켰던 과정이라 본다. 따라서 이러한 구조적 맥락을 이론적으로 분석함으로써 신자유주의적 정책이 깊이 각인된 공공부분 구조조정의 본질에 대해 논해 보겠다. 둘째 부분에서는 과거 한국 정부의 공기업 정책을 살펴봄으로써 현재 김대중 정부의 공기업 구조조정의 역사적 맥락에 대해 살펴보겠다. 본 논문은 이 부분의 역사적 논의를 통해 현재 언론에서 회자되는 ‘공기업 비효율성’ 이데올로기의 허구성을 비판하고 나아가 이를 통해 이전 한국정부와 김대중 정부 간의 연계성에 대해 논해 보겠다. 셋째 부분에서는 김대중 정부가 지난 4년 동안 진행하였던 공기업 구조조정을 사유화 전략과 자본합리화 전략으로 나누어 살펴보겠다. 특히 이 부분에서는 김대중 정부의 공기업 구조조정을 좀더 자세히 이해하기 위해 1990년대 초반부터 진행된 한국전력공사와 한국철도청의 사유화와 자본합리화에 대해 살펴보겠다.

Ⅱ. IMF 관리체제하의 한국자본주의

김대중 정부에 들어 본격적으로 진행된 공기업 구조조정의 의미를 이해하기 위해서는 우선 한국사회 전체의 신자유주의적 자본축적체제의 변화 과정를 명확히 해야 한다. 왜냐하면 흔히들 세간에서는 공기업 구조조정의 이유를 들어 ‘주인없음으로 인한 비효율성’을 전면에 내세우며 세계자본주의-한국사회-공기업 간의 관계, 보수정치세력-국내외 독점자본-공기업 간의 관계, 국가 및 공기업을 둘러싼 노자간의 관계를 이론 내적으로 추상하고 배제하고 있기 때문이다. 사실상 한국사회의 공기업 구조조정은 한국사회 전체의 신자유주의적 자본축적전략과 맞물려 있는 것이 현실이다.

우선 신자유주의에 대해 김성구(1998, p. 47)는 (신)자유주의 정책은 케인즈주의․사민주의적 정책에 대한 비판명제로서 1997년대 중반 이래의 공황을 배경으로 하여 경제사상적․정치적 헤게모니를 장악하였는데 핵심사상은 시장과 이윤운동을 제한하는 국가의 개입을 철폐하고 사적 자본과 시장에 자본주의 재생산의 조절을 위임해야 한다는 것이다. 그런데 (신)자유주의 정책은 전후 자본주의의 최초의 위기를 배경으로 하여 극소전자, 컴퓨터, 정보, 통신 등 새로운 생산력 발전과 그것이 추동하는 생산력의 극대화를 전세계적인 수준에서 자본의 가치증식과 결합하도록 자본의 자유를 극대화하는 정책전환이었지만, 새로운 생산력과 자본의 세계화라는 객관적 경향에 합법칙적인 불가피한 정책대안은 아니었다. 그것은 국내적․국제적 독점자본의 이해를 대변하는 것이었고 노동자계급에 대한 공격과 탈조절, 국제적 자유화를 통해 이윤율의 새로운 조건을 회복하고 그 위에서 새로운 성장확인의 전환을 시도한 것이었다고 설명하고 있다.

이러한 신자유주의적 정책은 김대중 정부에 의해 한국사회내에서도 본격적으로 관철되었다. 김대중 정부는 경제위기 상황에서 집권 이전부터 국제통화기금(IMF)에 구제금융을 요청하고 국제통화기금의 신자유주의적 이행조건인 국내시장의 완전개방과 재정의 초긴축을 수락하였다. 이 과정에서 김대중 정부는 금융․기업․공공․노동 시장 등 4대 부문에 대한 ‘신자유주의적 구조조정’에 착수하였다. 사실상 이러한 김대중 정부의 신자유주의 정책은 국제적 금융기구들을 등에 업은 제국주의 국가, 다국적 기업과 은행들의 이익을 표현하며 따라서 신자유주의 시기에 증가된 자본과 상품이동의 범위와 규모는 기술적 변화보다는 사실상 자본 중심의 정치적 변화에 더 기인한다(제임스 페트라스, 1998). 그러나 이제 현실 자본주의의 축적 과정에서 신자유주의 정책의 모순들이 점차 분명해지고 있다. ‘엄연한 역사적 사실’들이 신자유주의적 수사학이 만들어낸 환상들을 부수어 나가고 있다. 현재 IMF나 IBRD의 구조조정계획, 즉 무역자유화, 은행의 탈규제화, 국영기업의 사유화, 조세개혁, 토지독점화 등의 구조개혁조치들은 사태를 악화시키며 결국 국민경제의 와해, 세계적 실업, 임금하락, 선진국의 공장폐쇄와 산업 이전, 전세계적인 소비지출의 감소, 역내 산업이전, 사치품 소비의 폭발적인 성장, 불로소득경제(선진국에서 경제성장의 증식도 순수 제조업 분야가 아니라 제품설계와 혁신, 서비스, 부동산, 산업인프라, 금융인프라, 통신, 교통 등을 포함한 첨단 기술의 비물질적 부문), 제조업의 세계화, 선진국의 수입주도형 성장, 비생산자의 잉여 수취 등으로 귀결되고 있다(미셸 초스도프스키, 1997). 동시에 ‘새로운 시대’, ‘중도파 급진주의’라는 유사-좌파적 환상 그리고 소외와 절박성 및 위기로부터 완전히 자유로운 자본주의 세계라는 꿈까지도 함께 부수어 나가고 있다(콜린 레이즈․레오 파니치, 1998, p. 27). 그리고 최근 몇몇 국가들에서 행해진 구조조정이나 멕시코 공공부문과 관련된 비통하고 야만적인 경험들은, 예전의 모든 제3세계 사람들이 더 이상 신자유주의에 빠져들지 않도록 해주었다(콜린 레이즈․레오 파니치, 1998, p. 30).

사실상 1997년 말부터 진행된 외환위기의 구조적 원인은 김영삼 정부가 집권 초기부터 신경제 정책과 세계화 구상이라는 신자유주의적 정책을 추구한 것에 기인하였다. 김영삼 정권은 집권 초기부터 우루과이 라운드 협상이래 대외개방 정책을 전면에 내세우면서 자본시장 개방에서 시작하여 1996년 말 OECD가입에 이르기까지 국외 독점자본의 신자유주의적 요구에 적극적으로 부응하였다. 그 결과 김영삼 정부의 개방화 정책은 1997년 들어 한국 경제를 초국적 금융자본의 공격에 드러내게 하는 단초를 마련하게 되고 급격한 금융시장 경색, 원화가치 하락, 주식시장 붕괴 등이 이어지고 기업부도율 급증 등 연쇄도산사태에 휩싸이게 되어 김대중 정부에게 자리를 넘겨주게 되었다.

다음에서는 월러스틴의 논의를 통해 앞서 논의한 신자유주의 정책의 본질 및 방향에 대하여 정리해 보자(이매뉴엘 월러스틴․테렌스 K. 홉킨즈 외, 1998). 그는 1945년부터 1990년까지의 제도적 벡터들, 즉 국가간 체제, 세계생산, 세계노동력, 세계 인간복지, 국가의 사회적 응집력, 지식의 구조를 분석한 결과 세 가지 결론에 도달하고 있다.

첫째, 1945년부터 1990년까지의 시기가 꼰드라티에프 주기의 모든 일반적인 특징들을 다 보여준다는 분명한 증거가 있다는 점. 둘째, 이 시기 중반 경에 세계체계에서 미국 헤게모니 주기가 정점에 도달한 것처럼 보이며, 1970년대와 1980년대에 그 주기의 하강국면이 시작된 것처럼 보인다는 점. 셋째, 세계체계의 역사에서 수세기 동안 지속된 일련의 몇몇 정기적 추세가 1970년대부터 1980년대에 되기 시작한 것처럼 보이며, 또한 다른 추세들도 구조적 점근선에 접근하면서 수평선을 그리고 있다는 점이다. 1967년에서 1973년까지 헤게모니 국가인 미국은 뉴딜 정책을 성공적으로 실증해 보였으며, 서유럽국가와 일본이 같은 길을 나아갔고, 공산주의 블록은 자신들이 더 잘해내고 있다고 외쳤으며, 제3세계는 이러저러한 외피를 둘러쓴 채 국가기관을 이용해 이들을 따라잡기 위해 노력하였다. 그런데 1968년 혁명들 때문에 지적․정치적 규준들에 대한 중도파적, 개량주의적, 자유주의적, 지적 장악력이 심각하게 약화되었고 그 결과 보수세력들은 자유주의에서 벗어나 그들 본래의 반국가주의적, 반개량주의적 팽창으로 복귀하였다. 이는 신자유주의 또는 신보수주의라는 이름으로 번갈아 불리며 대처 정권과 레이건 정권이 이데올로기적으로 전형적인 예들이다. 이들은 세계체제에 심각한 충격을 줄 수 있는 정도로 노동력의 전화(프롤레타리아화의 비보편화), 교육의 보편화(질적 저하의 불평등), 그리고 생태적 퇴보를 야기하고 있으며 2025년까지의 전지구적 가능성으로 자본주의 체제의 지속가능성 아니면 세계 체제의 근본적 위기, 즉 카오스 시기가 될 것으로 전망하고 있다.

그렇다면 신자유주의적 세계화는 어떤 의미를 지니는가. 이는 지구적 위기에 직면한 독점자본의 대응이며 시장과 투자의 자유화와 탈규제, 그리고 공공설비와 공공서비스의 민영화는 초국적 기업의 엄청난 이익을 위하여 강요되어 왔다. 그리고 IMF, IBRD, WTO는 신자유주의 정책들을 강요하기 위한 초국적 관리기구로서 역할을 하고 있다(이매뉴엘 월러스틴․테렌스 K. 홉킨즈 외, 1998, pp. 272～273). 세계화는 가족과 공동체의 분열뿐만 아니라 실업과 민중들의 축출, 생존권의 파괴, 거대한 사회 부문의 주변화, 심화된 차별과 억압을 양산해 왔다. 세계화는 소비주의, 개인주의라는 이데올로기와 민중들 사이에 전지구적 단일 문화로 모셔지고 있는 가부장제를 조장함으로써 번성한다. 또한, 세계화는 사회적 갈등과 근본주의 정치, 신파시즘과 외국인 혐오주의 등을 강화시켜온 협소한 쇼비니스트 민족주의적 반지구화 강령을 선전해 온 위험한 세력들의 출현을 가져왔다. 청년과 학생들의 미래 역시 세계화로 인해 위협받는다. 민중 중심의 교육에 대한 접근은 상업화로 인해 제창되어 왔는데, 왜냐하면 상업화는 교육비용을 높이고 자본의 이익에 복무할 수 있는 교육 과정으로 협소화시켜 왔기 때문이다. 그리고 세계화는 전세계적으로 환경 개발의 남용을 가속화시켜왔고 다양한 생태계를 파괴하며 동시에 인간의 생존기반을 파괴하고 있다.

지금까지 우리는 김대중 정부가 공기업 구조조정을 추진하게 된 맥락적 요인인 신자유주의적 정책에 대해 이론적․현실적으로 살펴보았다. 다음에서는 우선 과거 한국정부의 공기업 관리방식을 분석하고 그 후 김대중 정부의 공기업 구조조정 정책을 살펴봄으로써 한국사회에 적용된 신자유주의 정책의 본질에 대해 명확히 하고자 한다.

Ⅲ. 박정희-김영삼 정부까지의 공기업정책 변화 과정

한국사회내에서의 본격적인 공기업 확장은 1961년 박정희 정부부터 시작된다. 1960년대 당시 박정희 정부는 외채를 자금줄로 하여 공기업을 신설, 확장하고 한국 자본주의 체제의 성장에 필요한 사회간접자본과 국가기간산업을 육성하였는데 이 시기에 신설된 공기업의 수는 22개에 달한다(경제기획원, 1988). 그러다가 박정희 정부는 제2차 경제개발계획을 추진중이던 1968년에 한국기계공업을 비롯한 7개의 공기업을 일시에 사적 자본에게 사유화하였다. 이 당시 공기업 사유화는 외채 도입에 따른 원리금 상환 문제와 더불어 특정 독점자본에게로의 공기업 저가매각을 통한 자본축적 촉진을 위해 실시되었고 이 과정에서 정치권력과 재벌 간의 특혜시비에 대한 논란이 제기되었다. 결국 박정희 정부는 한국자본축적의 지렛대로서의 공기업을 대규모로 확장하였으며 일정 정도 그 공기업이 정상궤도에 오르면 이를 사적 자본에 사유화하였다. 또한 박정희 정부의 자본축적 촉진적인 공기업 정책은 공기업 내부의 관리방식을 노동배제적인 관리방식으로 구성하였으며 운영과 관련한 노동자의 개입은 철저히 배제되었다. 당시 박정희 정부는 정부투자기관 예산회계법(1962년 제정), 정부투자기관 관리법(1973년 제정)을 통해, 그리고 정부투자기관의 개별 설립법에 의해 공기업을 다양한 측면에서 통제하였다. 동시에 공기업 경영진으로의 외부기용인사는 주로 전직군인 및 여당인사가 주축을 이루고 있었으며 이들을 매개로 최고 통치권자와 독점자본 간의 정경유착적 관계가 형성되어 부정부패의 구조적 원인이 되었다.

대한항공공사를 인수한 한진그룹이 재계순위 10위 이내로 진입했으며 조선공사, 해운공사, 관업제련 등을 인수한 기업도 재계순위 변동에 크게 영향을 미쳤다.

1980년대에 들어 한국 자본주의 체제는 대외적으로는 외채도입조건으로 신자유주의적 압력을 받게 되고 대내적으로는 독점자본의 성장으로 인해 국가주도의 축적전략에서 독점자본주도의 축적전략으로 전환하게 된다. 이에 따라 전두환 정부는 신자유주의적인 공기업 정책으로 전환하여 그나마 남아 있던 사회인프라 중심의 공기업에 수익성 중심의 관리방식을 도입하기 시작하였다. 이러한 공기업 정책의 변화는 소위 ‘공기업의 자율경영’이라는 이데올로기적 정당화와 1984년 정부투자기관 관리기본법의 재정을 통한 법적 정당화를 통해 시도되었다(송대희, 1989). 정부투자기관 관리기본법은 이전의 정부투자기관 관리법과는 달리 ‘공기업의 자율경영’이라는 입법취지에 따라 사장의 집행간부 임면권, 정부투자기관 자체예산편성권, 사장의 물자조달 및 시설공사 계약체결권, 물품관리의 자율권, 외부감사의 축소를 추가함으로써 정부의 공기업에 대한 통제방식을 수익성 위주로 변경시켰다. 그러나 외양적으로만 보면 ‘자율경영’적인 공기업 예산통제기제하에서 전두환 정부는 사실상 공식․비공식적 행정지침과 임금가이드라인 정책을 통해 공기업 노동자들에게 저임금을 강요하기 시작하였다. 이러한 임금가이드라인 정책의 경우, 사기업에 있어서는 정부의 권고사항이라는 점과는 달리 공기업에 있어서는 국가의 공기업에 대한 소유권과 통제구조하에 직접적으로 시행되었다. 결국 1980년 초부터 시작된 전두환 정부의 신자유주의적 공기업 정책의 핵심은 개별 공기업에 수익성 논리를 주입시켜 독립채산제를 강화하는 것으로서 이는 ① 이익센터로서의 사업본부제적 조직화, ② 경영평가위원회의 예산편성지침에 의한 사전적 통제, ③ 주무부처의 상시적 개입에 의한 과정적 통제, ④ 경영평가 위원회의 공기업 평가에 의한 사후적 통제, ⑤ 임금가이드라인이라는 저임금 정책의 강요이었고 이를 통해 효율화된 공기업은 사유화하게 되는 수순을 밟게 되었다.

‘정부투자기관 관리기본법’은 1998년 약간의 개정을 거쳐 현재까지 지속되고 있으며 이러한 공기업 통제구조를 통해 정부는 상업주의적 공기업 관리를 가속화하고 있다. 상업주의적 공기업 관리방식은 관료주의적으로 운영되어 왔던 공기업에 사적 자본의 수익적․효율적 관리방식을 도입시켜 공기업과 사기업의 차이를 좁히고 나아가 공기업의 가치를 향상시켜 이후 공기업 사유화 과정을 원활히 하기 위해 시도되었다.

전두환 정부는 물가상승을 억제하기 위해 임금상승을 규제했는데 이러한 정책의 일환으로 1984년에 공무원의 임금인상은 거의 동결되다시피 하였다.

1987년 들어 노태우 정부는 ‘공기업 민영화 추진위원회’를 구성하여 본격적인 공기업 사유화 작업에 착수하였다. 이 시기의 공기업 사유화 정책은 포항제철, 한국전력, 국민은행, 외환은행 등 7개 기관의 정부보유주 중 자기자본기준 5조 원 상당의 주식을 향후 5년간 국민주방식으로 보급하는 것이었다. 그 결과 1988년 10월 포항제철의 정부보유주식 중 34.1%를 국민주로 매각하고, 1989년 한국전력의 정부보유주식 21%를 국민주로 매각하였다. 그러나 1990년 이후 주식시장의 침체와 공공부문 노사관계의 악화로 인해 정부보유주의 국민주적 매각계획은 중단된다.

그 후 본격적인 공기업 사유화 시도는 김영삼 정부에 들어와서 시도되었다. 1993년에 집권한 김영삼 정부는 ‘신경제 정책’과 ‘세계화 구상’을 통해 신자유주의적 정책을 좀더 구체화하고 세계자본주의 체제의 재편 과정에 적응하고자 하였다. 이를 위해 김영삼 정부는 행정개혁위원회, 교육개혁위원회, 노사관계개혁위원회를 설치하고 ‘개방’, ‘탈규제’, ‘유연화’ 등을 국가 정책의 전면에 내걸었다. 이러한 맥락에서 1994년 2월 김영삼 정부는 ‘공기업 민영화 및 기능조정 방안과 세부추진계획’을 발표하면서 공기업의 사유화를 전면으로 내세웠다. 당시 김영삼 정부의 공기업 사유화 목표는 ‘경영권의 실질적 민간이양을 통한 경영효율성 제고’를 내세움으로써 ‘주인 찾아주기’ 방식의 독점자본-지향적 공기업 사유화 정책을 노골화하였다. 당시 김영삼 정부의 공기업 정책을 보면 우선 지방공기업을 제외한 전체 133개 공기업 가운데 58개를 사유화하고 10개는 통폐합한다는 것이었다(김대환, 1995). 그러나 이러한 김영삼 정부의 사유화 계획은 1994년 이후 증시침체와 ‘주인찾기식 사유화(재벌에게 일괄매각)에 대한 국민의 반감, 공기업 노동자들의 조직적 저항에 직면하여 좌절되었다.

우선 김영삼 정부는 공기업 사유화 방식으로 증권시장을 통한 장내매각을 상당 정도 계획하고 있었는데 1994년 말 이후 증시가 침체로 빠지자 공기업 사유화 자체를 미루지 않을 수 없는 상황이 되었다. 또한 1994년 말에는 그간의 임금가이드라인 정책으로 인한 저임금과 공기업 사유화로 인한 고용불안에 자극되어 공기업 노동자들은 ‘공공부문 노동조합 대표자 회의’를 결성하여 공공부문 노자관계가 악화되고 있었다. 그리고 사유화 대상에 오른 이동통신의 경우 일괄매각방식으로 인해 재벌의 갈라먹기식 정책이라는 비판여론이 비등해졌다.

Ⅳ. 김대중 정부의 공기업 구조조정

1. 공기업 구조조정의 전체적 맥락

김대중 정부의 공기업 구조조정은 국제통화기금(IMF)에 의해 강제된 신자유주의적 구조조정의 맥락하에 정확히 위치되어 있다. 기본적으로 신자유주의적 공기업 구조조정은 첫째로 공공부문의 축소와 사적 경제로의 전환, 둘째로 공공부문에의 시장경제 원리의 도입으로 특징지워진다. 한국에서 공기업의 구조조정도 이러한 방향에서 추진되었는데, 한국에서 신자유주의의 종속적 성격으로 인해 공기업의 해외매각이라는 특징이 중첩되었다. 그 과정을 보면 다음과 같다.

우선 김대중 정부는 집권 전부터 IMF에 구제금융을 요청하고 신자유주의적 이행조건인 국내시장의 완전개방과 재정의 초긴축을 수락하였다. 1998년 4월에는 IMF 구제금융을 포함하여 초국적 금융자본을 통해 외자를 끌어들이고 노동시장에서의 정리해고 요건을 완화시킨 뒤 5월부터 본격적인 금융․공공․기업․노동 시장의 구조조정을 본격화하였다. 일단 김대중 정부는 초국적 금융자본으로 하여금 자신의 이윤추구활동을 자유롭게 하기 위하여 금융․기업 구조조정을 필두로 한국경제체제에 손을 대기 시작하였다. 정부는 금융구조조정을 통해 초국적 자본이 국내에 쉽게 진출할 수 있도록 법적 정비 및 투자한도액을 상향시켰고, 기업구조조정을 통해 투자 이전에라도 높은 이윤을 예상할 수 있도록 기업정보의 투명성을 제고하였으며, 나아가 공적 자금을 투여하여 부채탕감을 해줌으로써 기업의 매각가치를 높였다. 그러나 국내외 자본이 한국사회에서 고액 이윤을 장기간 획득하기 위해서 가장 필요한 것은 공적 자금의 일시적 투여보다는 오히려 1987년 이후 단결된 노동자를 서로 경쟁시키며 그 결과 노동 강도를 강화시켜 장기적으로 이윤율을 높일 수 있는 ‘시장의 채찍’이다.

김대중 정부가 추진한 금융․공공․기업․노동 시장의 구조조정 과정은 본 논문의 틀을 넘어선다. 따라서 본 논문에서는 공공부문 구조조정에 연구의 초점을 맞추고자 한다. 김대중 정부의 전반적인 구조조정 과정은 노중기 (1999)를 참조하기 바란다.

이러한 자본의 근본적 요구를 관철시켰던 것이 바로 은행, 사기업, 공기업, 공무원

【그림 1】        신자유주의적 정책과 공기업 구조조정 간의 관계

외환위기의 원인 ․세계 자본축적의 위기 ․한국 자본주의의 대외의존성 ․국가주도적 축적 과정의 문제 (정경유착, 재벌의 문어발식 사업)												구조조정 비용 ․금융구조조정비용 ․기업구조조정비용			구조조정의 수혜자 ․외국자본 및 독점재벌 ․채권자인 금융소득자 ․정치인 및 고위관료
									구조조정 자금조달 ․공기업 매각대금 ․세금 및 공공요금 인상 (외채는 결국 국민의 세금부담)						구조조정의 피해자 ․공기업의 노동자 ․노동자를 비롯한 대다수의 저소득층

을 망라한 노동자에게 실업과 비정규직을 강요했던 노동시장 구조조정이었던 것이다. 특히 공공부문 구조조정은 앞서 살펴본 금융․기업 구조조정에 들어가는 비용을 공기업의 매각대금으로 충당함으로써 자본축적체제의 변화 비용을 공기업 노동자와 민중에게 일방적으로 전가하는 과정이었다.

2. 공기업의 사유화 전략

1) 중앙정부의 공기업 사유화 과정

우선 김대중 정부는 집권 초기 공기업에 대한 개혁방향을 사유화와 자본합리화로 잡았다(제15대 대통령직 인수위원회, 1998). 우선 1998년 7월 4월 ‘제1차 공기업 민영화 계획’의 내용을 보면 기획예산위원회는 공기업 구조조정의 추진원칙을, ‘기업성이 강한 공기업은 원칙적으로 민영화하여 주인있는 책임경영을 실현하고 조기 민영화가 곤란한 경우는 강도 높은 구조조정을 추진한 후 단계적으로 민영화하되 연차별 추진계획을 세워 추진상황을 점검하며 민영화는 신속히 추진하되, 매각가치를 극대화하기 위하여 지분매각, 자산매각 및 교환사채(exchangeable bond) 발행 등 매각방법과 매각시기를 전략적으로 조정한다. 그리고 공기업 민영화는 공정하고 투명하게 추진하며, 방식과 절차는 국민에게 공개하며 종업원 및 국민참여를 위한 우리사주 및 국민주 기회를 제공한다’라고 설정하였다(기획예산위원회, 1998. 7. 4). 이에 따라 기획예산위원회는 완전 민영화 기업 5개와 단계적 민영화 기업 6개(총 11개)를 사유화시키기로 결정하였고, 1차 공기업 민영화의 추진조직으로서 ‘공기업 민영화 추진기획단’을 구성하여 공기업 사유화 관련 법령 및 제도를 정비하였다. 그리고 관계부처와 해당 공기업이 실무추진팀을 구성하여 각 개별 공기업의 구체적인 사유화 전략을 추진케 하였다. 나아가 1998년 8월 5일에 기획예산위원회는 ‘제2차 공기업 민영화 및 경영혁신 계획’을 발표함으로써 ‘제1차 공기업 민영화 계획’에서 제외되었던 공기업 자회사를 중심으로 하여 19개 모기업의 55개 자회사를 사유화의 대상으로 설정하였다(기획예산위원회, 1998. 8. 5). 기획예산위원회는 공기업 자회사의 사유화 방식으로서 ① 설립목적에 부합하지 않는 자회사 및 경영상태가 부실한 자회사는 매각 또는 폐지하고, ② 유사한 기능을 수행하는 자회사들은 통폐합하거나 모기업에 흡수하며, ③ 모기업의 인사문제 해결등을 위해 설립된 자회사는 매각 또는 통합함을 설정하였다. 그 결과 기획예산위원회는 55개 대상 자회사 중 40개는 사유화시키고, 6개는 통폐합하며, 8개는 자회사로 존치하면서 수익 중심의 자본합리화 방식의 도입을 지시하였다.

그 결과 김대중 정부는 1998년부터 2000년 초까지 2년 동안 13개의 소규모 공기업 및 자회사를 완전매각하고, 5개의 대규모 공기업 지분을 일정 정도 매각하였다(기획예산처, 1999. 1. 5). 이 시기의 공기업 사유화 특징을 보면, 1998년 ‘제1차․제2차 공기업 민영화 계획’에 따라 공기업 매각의 정치적․경제적 위험이 적은 소규모 공기업 및 자회사를 위주로 완전매각하고, 반면에 매각의 정치적․경제적 위험이 큰 대규모 정부투자기관은 국가소유의 일정 지분만을 국내외에 매각하는 방식을 취하였다. 또한 공기업의 매각으로 인한 재정적 결과를 보면 김대중 정부는 1998년 6,667억 원, 1999년 8조 6,309억 원을 벌어들여 합계 9조 2,976억 원의 수입을 확보하였으며 이를 금융․기업 구조조정 등에 필요한 재원으로 활용하였다. 이 중에서 재정수입은 3조 4,881억 원을 확보하였으며 외국자본이 52억 달러 정도 도입되었다. 다음 부분에서는 중앙정부의 행정지침에 따라 공기업 사유화 일정이 가시화된 한국전력공사와 한국철도청 사례를 봄으로써 좀더 상세히 김대중 정부의 공기업 사유화 본질에 대해 논해보겠다.

2) 사례 1 : 한국전력공사의 사유화

한국전력공사는 다음에서도 보이듯이 한국통신공사와 더불어 한국사회에서 가장 기업가치가 큰 공기업으로 꼽힌다. 따라서 국내외 독점자본들은 1980년대부터 자신들의 새로운 이윤창출지점으로서 전력산업으로의 진출을 강력히 희망했으며 이를 위해 한국정부에 대해 신자유주의적 정책(규제완화, 공기업 사유화 등)을 강요하기 시작하였다.

이에 따라 한국전력공사의 사유화 방안은 일찍이 노태우 정부때부터 강력히 제기되었다. 1987년 들어 노태우 정부는 한국전력을 비롯하여 7개 기관의 정부보유주 중 자기자본기준 5조 원 상당의 주식을 향후 5년간 국민주 방식으로 보급하고자 하였다. 그 후 1994년 2월에 김영삼 정부는 각 부처별로 ‘민영화 추진 실무대책반’을 설치하고 특히 1987년 한국전력공사등에 적용했던 국민주 매각방식 대신 공개입찰을 통한 일괄매각방식(주인찾기식 사유화)을 채택하였으나 실패한다. 그러나 김영삼 정부는 민자발전 추진과 발전사업의 경쟁체계를 도입하여 한전 사유화의 기반을 조성하기 시작하였다. 즉, 한전은 중앙정부의 지시에 따라 LNG 복합화력(40만 kW 2기)을 2개 민간업체(LG, 현대)에, 석탄화력(50만 kW 2기)을 1개 업체(포스에너지)에 허용함으로써 국내 사적 독점자본이 발전소 건설, 운영, 소유를 가능케 하고 나아가 한전이라는 공기업과 시장경쟁체제를 시도하였다. 이러한 민간-공기업 경쟁체제는 한전 전체에 시장경쟁논리를 이식시키는 조건으로 작용하였고 나아가 사업본부, 사업소간 내부경쟁을 가속화시키게 된다. IMF 이후 김대중 정부는 1998년 한국전력공사의 정부보유주 21%를 국민주로 매각하였고 1999년 3월에는 한국전력공사의 해외 전환사채(DR)를 7.5억 달러 정도 발행하여 분할사유화를 준비하였다. 나아가 1999년 말 최종적으로 다음과 같은 ‘전력산업 구조개편안’을 제출하여 한국전력공사의 분할사유화를 공식화하였다.

1995년 한국사회가 WTO에 가입함에 따라 김영삼 정부는 국내 전력시장을 개방해야 할 필요성을 제기하였고, 그 결과 1996년 1월부터 발전사업에 대해 민간․외국 기업의 투자를 허용하였으며, WTO와 정부의 조달협정 발효에 따라 발전설비 건설시장을 개방하였으며 외국인의 유가증권 취득제한 완화에 따른 한전주 취득한도를 15%로 확대하였다.

김대중 정부의 ‘전력산업 구조개편’(분할사유화)의 핵심내용은 다음과 같다(산업자원부, 1999). 우선 단기적 방안으로서, 서로 긴밀히 연계된 전력생산 및 공급부문들 중에서 기존의 발전소들을 몇 개씩 묶어 수개의 발전자회사로 분사하고 내부경쟁체

【표 1】              한국전력공사 연간 당기순이익의 추이

(단위: 십억 원)

연 도	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
당기순이익	606	719	764	419	882	910	598	561	1,102	1,468

자료 : 한국전력공사, ｢경영통계｣, 각년도.

제하에 대폭적인 인원감축과 노동강도 강화를 통해 발전원가를 절감하려 하고 있다. 그 후 각각의 발전 자회사는 주식상장 및 매각을 통해 단계적으로 국내외 독점자본에게 사유화된다. 나아가 한국전력산업의 장기적 방안으로 배전부문도 수개의 배전회사로 나누어 전력 도․소매 부문에 본격적인 시장경쟁을 도입하고 송전망을 개방하여 국내외 발전산업의 독점업체도 전국적인 송전망을 자유로이 이용하는, 이른바 ‘전력산업의 전면적인 사유화와 시장경쟁체제’를 의도하고 있다.

이러한 정치적 상황하에 한국전력공사 경영진은 김대중 정부의 ‘분할민영화’ 지시에 따라 기존의 기획본부를 구조조정 본부로 확대개편하여 그 내에 ‘경쟁구조설계팀’과 ‘외화부채관리대책반’, ‘수화력․원자력 발전회사 발족 준비팀’, ‘전력거래소 발족준비팀’, ‘통신회사설립추진팀’ 등을 신설하고 이들 조직을 통해 구체적인 분할 사유화 방안을 구상하기 시작하였다. 한전 경영진의 발전 자회사 분할원칙을 보면, 주요하게는 수익성 기준(발전소별 연료, 잔존수명, 가동률, 수익가치 등), 부차적으로는 기술적 기준(부하대별 발전소 균등배분, 지역안배, 계동안전도 등)을 제시하고 있다. 이러한 분할 사유화의 맥락에서 한전 경영진은 다음과 같이 기존의 발전소를 수익성 중심으로 묶어 6개의 발전자회사로 개편하였다. 물론 현재 원자력 발전소와 송전․배전 부문은 국가소유하에서 한국전력공사라는 공기업 형태를 유지한다.

이러한 발전소의 분할 구도는 결국 한전 분할사유화에 임하는 국내외 독점자본간의 이윤추구를 위한 ‘평등’(?), 즉 균일한 투자보수율을 중시하는 것이다.

결국 한전의 사유화 경로를 보면 정부 및 본사 경영진은 1993년부터 사업본부제를 시도하여 실질적인 노동착취의 단위를 분할하고 각각의 사업본부에 대해 독자적인 통제체제를 구성하였다. 즉, 경영진은 자본합리화 전략으로서 사업본부제적 조직개편 및 내부경영평가제도, 능력주의적 인사관리제도를 통해 정원축소를 시도하였으며 임금가이드라인에 의해 저임금을 강요하였다. 2001년에 가시화된 분사화는 기존의 독

【표 2】                 기존 발전소에서의 분사되는 과정

발전 자회사	발전소 그룹
남동 발전자회사	삼천포, 영동, 여수(유전소), 분당복합, 무주양수/ 영흥건설
중부 발전자회사	보령, 서천, 서울, 인천/ 양양 양수건설, 북제주
서부 발전자회사	태안, 평택, 군산, 서인천(1․2단계) 삼랑진 양수/ 청송양수건설
남부 발전자회사	하동, 영월, 부산, 울산(3발) 서인천(3․4단계), 청평양수/ 부산복합건설, 남제주
동서 발전자회사	당진, 동해, 여수(석탄) 울진(1․2발), 일산복합/ 산청양수건설, 당진건설
원자력 발전자회사	고리, 영광, 울진, 월성/ 전수력(한강, 강릉, 섬진강, 보성강, 괴산)

자료 : 한국전력공사 구조조정 본부, ‘발전자회사 Grouping 개요’, 2001.

발전공기업(원전)											발전사기업(화력)
					입 찰 판 매
				전 력 입 찰 시 장
		직거래
						송 전 회 사
								입 찰 구 매
						배 전 회 사								배 전 회 사
대용량소비자						소용량소비자								소용량소비자

【그림 2】            김대중 정부의 한국전력공사 사유화 정책

자적 통제체계인 각 사업본부가 개별자본으로서의 노동착취를 위한 형식적인 법인격을 취득하게 됨을 의미한다. 그 후 분사화된 공기업 단위는 더욱더 노동착취와 경쟁을 가속하여 매각가치를 극대화하며 사유화의 실질적 준비를 하게 되는 것이다.

3) 사례 2 : 한국철도청의 사유화

한국철도청은 흔히 한국사회에서 가장 대표적인 적자 공기업으로 언론에 회자된다. 그러나 표 3에서도 보이듯이 한국철도청 적자의 근원은 ‘공기업의 태생적

비효율성’에 있었던 것이 아니라 ① 정부의 투자회피, 철도청 자체의 부채를 통한 자금조달, ② 이로인한 차입금 상환과 막대한 이자비용이었으며, ③ 사적 자본의 물류비용을 줄이기 위한 화물운송의 저가격 책정으로부터 발생하였다. 한국철도청내의 운영상의 모든 문제는 바로 이점으로부터 출발한다. 현재 한국철도청의 대표적인 문제점으로는 ① 정부의 철도산업 저투자 정책으로 인한 누적 부채와 적자운영 문제, ② 투자예산부족으로 인한 시설 노후화와 낙후된 교통 서비스의 문제를 들 수 있다.

그런데 1990년 들어 철도교통 저투자 정책은 오히려 자본축적에 막대한 물류비용으로 다가갔고 한국정부는 자본가들로부터 물류비용절감을 위한 교통 기반시설 확대라는 강한 압력을 받게 되었다. 이러한 맥락에서 김대중 정부는 1999년 말에 이르러 ‘국가기간 교통망계획’(2000～2019)을 발표하였다(건설교통부, 1999). 국가기간 교통망계획에 나타나는 철도산업의 투자계획을 보면, 우선 철도는 다른 교통수단과의

【표 3】            한국철도청의 적자와 누적부채의 추이

(단위: 억 원)

연 도		1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
경영 적자	여 객 화 물	-63 -306	-482 -691	-16 -564	-468 -1,023	-1,121 -962	-344 -956	-209 -853
	소 계	-369	-1,173	-610	-1,491	-2,174	-1300	-1,062
누적 부채		20,112	26,545	8,167*	12,333	13,373	17,182	18,509

주 : 1993년 1월 1일자로 1992년 말까지의 재특채무 원금 1조 5,334억 원을 정부의 일반회계에서 부담.    자료 : 김연규․양근율, 『철도사업 구조개혁 방안 연구』, 교통개발연구원, 1998.

【그림 3】           김대중 정부의 한국철도청 사유화 정책

자료 : 한국생산성본부․가립회계법인, 『철도청 경영진단 보고서』, 한국철도청, 1999.

연계성 속에 주로 권역간을 연결하는 거점수송체계로 구축되어 중장거리 대량 통행 을 담당하게 된다. 이러한 교통체계하에서 수도권과 주요권역을 연결하는 X자형의 한반도 종단 고속철도망을 구축하여 고속철도는 장거리 고급․대량 여객수송 수요를 담당하게 된다. 주요 간선철도는 고속철도와 연결하여 고속철도 차량을 직접 운행할 수 있도록 선로개량 및 전철화(시속 180km 수준대의 고속전철화)를 하여 장거리 여객수송 및 화물열차를 중심으로 운행된다. 그리고 대도시 광역철도는 지역내 광역 대량수송기능 및 간선 철도망과 연계 역할을 담당하는데 이러한 지역내 철도건설은 지방재정여건을 감안하여 지자체 주도로 추진하도록 하였다.

그러나 우리가 좀더 주목해야 하는 것은 앞서 살펴본 김대중 정부의 ‘국가기간 교

통망계획’이 공기업의 사유화 정책과 자본합리화 전략과 결합되어 있다는 점이다.

교통시설 확충계획(2000～2019)은 간선도로 건설에는 186조 원(55.5%), 간선철도 건설에는 94조 원(28.1%), 공항 건설에는 14조 원(4.2%), 그리고 항만 건설에는 37조 원(11.0%)이 그리고 거점물류시설의 건설에는 4조 원(1.2%)이 배정되어 있어 총액 기준으로 약 335조 원이 소요될 전망이다(건설교통부, 1999). 우선 ‘계획’에 따르면 대규모 투자 및 장기간의 회수를 특징으로 하는 교통시설 건설부분은 정부에서 전적으로 맡아 국민의 세금으로 건설된다.

김대중 정부는 교통세등을 수입재원으로 하는 교통시설 특별회계를 통해 정부재정에서 250조 원 내외를 부담하려 하고 있다. 이를 위해 우선 휘발유와 경유 등에 대한 자동차 세율을 조정하여 추가재원을 확보하며 국공채를 통한 재원조달방안도 검토중에 있다. 재원에 대한 나머지는 기타 민간자본의 유치라는 사유화 정책을 통해 부담할 계획이다. 또한 이후 교통수단의 운영방식도 ‘수익자 및 원인자 부담원칙’을 강화하여 교통시설사용료등 교통가격을 상승시킬 계획이며 동시에 수익성이 높은 사업에 대해서는 사적 자본의 유치를 우선적으로 검토하여 이를 활성화하고 동시에 외국인 직접투자를 적극적으로 유치하고자 하고 있다. 특히 수요가 많은 구간의 도로 및 철도, 거점공항 확충, 거점항만 하역시설 등에 사적 사본의 유치를 적극 추진하고 있다.

이러한 신자유주의적 정책기조는 철도산업에서도 건설과 운영의 분리, 그리고 운영부분의 사유화 논리로 나타나고 있다(건설교통부, 1999). 김대중 정부는 ‘철도구조개혁 기본법’을 통해 2002년내로 기존의 시설건설 및 유지보수기능, 수송기능, 차량중정비기능을 각각 건설부문과 운영부문으로 재분류하였다. 그 후 막대한 비용과 위험이 존재하는 시설건설과 유지보수 기능은 공단을 설립하여 정부의 책임하에 철도시설을 확충하고 즉각적 수익을 창출할 수 있는 운송기능과 차량중정비기능은 사적  자본에게 사유화하여 상호 주체간의 계약에 의해 서비스를 제공하는 형태를 계획하고 있다.

3. 공기업의 자본합리화 전략

1) 중앙정부의 공기업 자본합리화 과정

김대중 정부의 공기업 사유화 과정은 앞서 살펴본 자료 및 사례를 볼 때, 국내외 독점자본에 대한 ‘주인찾기식’ 사유화 정책에서 궁극적 형태가 발현된다. 즉, 김대중 정부의 공기업의 사유화 정책은 한국 경제를 뒷받침했던 우량 공기업을 저가에 사적 독점자본 및 외국자본에 양도했음을 의미한다. 그리고 이를 위해 김대중 정부는 공기업 운영에 시장경쟁기제 및 사기업적 운영방식, 즉 자본합리화 전략을 도입하여 효율성을 향상시키고 이를 통해 매각가치를 향상시킨 후 궁극적으로 공기업을 사유화하는 것을 최종 목적으로 하고 있다(기획예산처, 2001. 1. 28). 따라서 공기업 사화 전략과 자본합리화 전략은 분리해서 생각할 수 없는 것이다.

현재 김대중 정부가 추진하는 공기업의 자본합리화 전략은 대개 1990년 이후 사기업에서 주로 사용했던 수익성 위주의 자본합리화 전략을 모방하고 있다. 당시 사기업 자본합리화 전략의 궁극적 목적은 고도의 착취 과정에 스스로 연루되는 노동자를 만들어 안정적인 이윤극대화를 달성하는 것이다. 이러한 의도하에 정부 및 공기업 경영자는 노동유연성을 위한 노동자의 재조직, 분할통치적 직급구조로의 변화, 성과와 연동된 보상 원칙, 인사고과를 통한 현장통제의 강화 등을 시도하고 있다. 그러나 사기업과는 달리 개별 공기업에서의 자본합리화 전략은 개별 공기업의 최고경영진에 의해 주도되는 것이 아니라 흔히 신자유주의적인 중앙정부에 의해 직접적으로 주도되고 강요된다. 즉, 자본합리화 전략의 도입에 대한 주도권은 중앙정부에 있으며 공기업 경영자는 단지 ‘전달벨트’일 뿐이다. 특히 중앙정부가 기존 관료주의적 공기업 체제에 수익성 중심의 자본합리화 전략을 이식하기 위해서는 크게 ① 정부-개별 공기업 관계와 ② 공기업 경영진-노동자 간의 관계라는 두 가지 수준으로 개입하게 된다.

이러한 노동통제방식은 결국 노동강도를 강화시키기 위한 노동력 소비 과정과 분할통치적이고 저비용적인 보상체계에 중점을 두는 것으로서, 공기업 노동자가 적은 임금을 받고도 장시간의 노동을 지출하도록 하는 노동착취적 노동 과정 통제기제의 구축에 그 초점이 있다. 나아가 이러한 노동착취적 노동 과정 통제기제하에서 공기업 노동자들은 다기능 및 배치전환을 일상적으로 수행하며 능력주의적 임금 정책과 기업문화운동을 통해 유연적․효율적 노동력 소비 과정을 강요받게 되는 것이다.

첫째, 김대중 정부가 ‘전달벨트’인 개별 공기업 경영진을 통제하는 방식에 대해 살펴보자. 기획예산위원회는 ‘투자기관의 자율성’, ‘책임경영체제’, ‘경영투명성’을 골간으로 하여 1998년 10월 2일에 기존의 ‘정부투자기관 관리기본법’ 개정안을 제출하고 1999년 2월 5일 국회에서 개정안 통과를 통해 공기업의 자본합리화의 법적 근거를 확보하였다(기획예산위원회，1998. 10. 2). 개정된 ‘정부투자기관 관리기본법’에서 나타나는 중앙정부와 공기업 경영자 간의 변화된 관계는 개별 공기업을 이익 중심적인 사업본부제적 조직으로 개편하여 마치 독자적인 사기업과 같이 행동하도록 강제하고 그 후 사후적 경영성과를 평가하는 것을 핵심으로 하고 있다. 따라서 개별 공기업 경영진은 수익성에 근거한 공기업의 사후적 통제 구조내에서 ‘공공성’보다는 이익센터(profit center)로서의 역할, 즉 수익성 위주의 운영을 심화시킬 수밖에 없다. 이러한 중앙정부의 통제구조에는 ① 투자와 관련된 예산지출의 제한(임금가이드라인) 및 예산편성 지침 하달을 통한 사전적 통제, ② 공기업 운영 과정에 대한 공식적․비공식적 개입을 통한 과정적 통제, ③ 공기업 경영평가를 통한 성과급 지급 및 차기예산 증감을 통한 사후적인 통제라는 수단을 통해 개별 공기업 운영의 정책 방향과 예산통제의 틀거리를 통제한다. 반면에 개별 공기업 경영진은 경영계약제로 인해 중앙정부로부터 하달된 행정지침을 철저히 수행하며 각자의 재정, 운영, 경영자원, 노사관계에 대한 운영적 의사결정의 책임을 맡게 되는 것이다. 이러한 제도변화를 통해 중앙정부는 한편으로 사유화 이전의 공기업에 대해 수익성 중심의 관리방식을 도입하여 사적 기업과 유사한 조직 및 관리 형태를 이식시키고 다른 한편으로는 수익성이 높은 공기업을 언제든지 분할 매각할 수 있는 수단을 확보하는 것이다.

둘째, 김대중 정부가 경영진을 ‘전달벨트’로 하여 개별 공기업 노동자를 통제하는 방식에 대해 살펴보자. 앞서 살펴본 김대중 정부의 사후적 성과에 의한 공기업 통제구조는 궁극적으로는 공기업 노동자를 고도로 착취하기 위한 노동 과정 통제기제 구성을 최종목적으로 한다. 왜냐하면 공기업의 성과는 현장에 있는 노동자의 노동력 소비 과정과 보상 과정에서 산출되기 때문이다. 따라서 정부 및 경영진이 공기업 노동자에 개입하게 되는 주요 영역은 주체화 과정의 영역, 노동력 소비 과정의 영역, 보상 과정의 영역으로 3분된다.

① 김대중 정부 및 경영진이 공기업 노동자를 수익 지향적으로 주체화하는 방식

이는 정부의 ‘고객헌장제’ 선포와 개별 공기업의 ‘고객지향적 기업문화운동’으로 나타나고 있다. 우선 정부는 ‘고객헌장제’를 도입하여 공공재의 소비자인 국민에게 공기업의 이윤추구화 및 사유화 의도를 은폐, 설득시키며 동시에 이는 공공재의 생산자인 공기업 노동자가 국민에게 감시당하게 하는 대중적 통제기제로 작용하여 결국 노동자의 노동강도를 강화시키고 있다(기획예산처, 2000. 2. 12).

1999년 5월 1일을 기점으로 19개의 정부투자기관 및 정부부처기업이 각각 ‘고객헌장’을 공표하였으며 개별 공기업에서는 이를 토대로 고객 지향적 경영혁신 운동을 전개하였다. 정부에 의하면 고객에는 외부고객과 내부고객이 있는데 전자는 공공서비스를 이용하는 국민들을 지칭하는 것이고, 후자는 개별공기업에서 근무하는 타부서 노동자를 말하는 것이다. 우선 외부고객 중심 기업문화 운동을 보면 고객의 접점지대에 있는 영업직 노동자들로 하여금 단정한 복장은 물론이고 언제나 웃는 표정으로 고객을 대하도록 강요된다. 내부고객 중심의 기업문화 운동을 보면 수익성 중심의 자본합리화 과정에 노동자들을 동원하기 위한 이데올로기 기제와 활동을 말하는 것으로 이에는 주로 제안제도, 품질 관리조(QC), 총괄적 품질관리(TQM), 부서간 경연 대회, 고객 지향적 교육 등이 실시되고 있다.

② 김대중 정부 및 경영진이 개별 공기업의 노동력 소비 과정에 직접적으로

개입하는 방식

정부는 1998년 이후 현재까지 개별 공기업에게 대폭적인 인원감축, 조직통폐합, 외주하청을 지시하고 있다. 우선 인원감축의 사항을 보면 이는 한편으로 조직축소 및 인건비 절감을 통해 공기업 사유화시 매각가치를 높이기 위해 실시되었고 다른 한편으로는 1998년 경제위기 이후 노동자의 정리해고 요건이 대폭 완화됨에 따라 국가가 스스로 ‘정리해고의 모범’을 보임으로써 사적 자본의 대규모 정리해고를 선도하였던 의미도 있었다. 공기업의 인원감축은 기획예산위원회에 의해 개별 공기업별로 할당되어 강제적으로 시행되었으며 개별 공기업에서는 각 부서에 적정인원을 하달하여 명예퇴직 및 정리해고, 부서 통폐합, 외주하청의 방식을 통해 인원을 감축시켰다.

이러한 과정에서 김대중 정부는 1998년부터 1999년 말까지 3만 2,359명을 인원감축시켰으며 이러한 수치는 1999년까지 계획인원(3만 1,328명) 대비 103%를, 그리고 2000년까지 계획인원(4만 1,269명) 대비 78%를 달성한 수치이다(기획예산처, 2000. 1. 28). 특히 이러한 공기업 해고 노동자 3만 2,359명 중에서 규모가 큰 모기업에서 감축된 인원은 2만 7,545명으로 소규모 자회사에서의 감축인원 4,814명의 5배에 달하였다. 나아가 김대중 정부는 공기업 노동자의 인원감축 정책을 계획대로 2000년 9월까지 지속시켜 인원감축을 시행할 예정이며 2001년 이후에 구조조정을 완료한 공기업부터 인사, 예산, 조직에 관한 자율권을 부여하겠다고 발표하였다.

김대중 정부는 인력감축을 통해 매년 인건비 5,700억 원을 절감하였으며 대폭적인 인력감축 등으로 한국통신은 매년 3,500억 원, 한전은 1,900억 원, 담배인삼공사는 1,000억 원, 석탄공사는 600억 원의 인건비 절감 효과를 발생하였다(기획예산처, 2000, 1, 28).

그런데 좀더 살펴보아야 할 점은 정부가 지난 4년간 진행한 하드웨어적 개혁인 인원감축 정책이 사실은 이제부터 하겠다는 소프트웨어적 개혁인 공기업 재구조화 전략(핵심사업부의 사업본부제화, 주변사업부의 외주하청화 등)과 이미 맞물려 진행되었다는 점이다. 그 과정은 다음과 같다. 우선 김대중 정부는 공기업의 재구조화 전략으로서 기존 업무를 핵심적 업무와 주변적 업무로 나누어 핵심업무의 경우는 이익 센터적 사업본부제 및 팀제적 조직으로 재편하고 주변업무는 통폐합하거나 민간 자본가에게 외주하청하였다. 핵심업무를 수행하는 소수의 공기업 정규직 노동

주변업무의 외주하청은 공기업의 고용정책에 반영되어 1998년 이후 공기업 사유화와 조직통폐합 조치와 더불어 공기업의 고용수준을 급격히 하락시키는 요인으로 작용하였다.

【표 4】            1998년부터 1999년까지의 공기업 인원축소

구 분	1998. 3 정원(A)	인력조정 실적			2000. 1 정원	조정비율 (A/B, %)
		1998	1999	계(B)
모 기 업	143,063	13,378	14,167	27,545	119,814	19.3
자 회 사	23,352	3,154	1,660	4,814	18,782	20.6
계	166,415	16,532	15,827	32,359	138,596	19.4

자료 : 기획예산처, ‘공기업 경영혁신 추진실적’, 2000. 1. 28.

기존의 위계적 공기업
				본 사
	지방청					지방청

【그림

부분 사유화 과정의 공기업
				본 사
주변사업												주변사업
		핵심사업본부					핵심사업본부
의외												의외
주하청화												주하청화
주변사업의 외					주하청을 통			한 비정규직화

완전 사유화 과정
		국가의 형식적 규제기관
주변사업								주변사업
		분할사유화			분할사유화
의외								의외
주하청화								주하청화
주변사업의 외			주하청을 통			한 비정규직화

4】      사업본부제와 분할 사유화 그리고 외주하청 간의 관계

➡

➡

유기적으로 연계된 현업구조

자는 일정 정도의 고용보장과 근로조건을 유지하나 주변사업을 수행하는 공기업 외주하청 노동자는 상시적인 고용불안과 열악한 근로조건을 강요당한다. 나아가 사업본부제 및 팀제로의 조직 재구조화 전략은 이후 공기업을 분할하여 매각하기 위한 전제조건이 된다. 예를 들면, 김대중 정부는 한국철도청이나 한국전력공사와 같은 대규모 공기업을 매각할 경우 커다란 비용소요와 위험이 있는 건설사업부(예: 철도망 건설, 전선망 건설)는 여전히 공기업 형태를 유지하되 즉각적으로 이익을 창출할 수 있는 운영 및 유지 사업부(예: 철도운송사업, 기관차 유지-보수 사업, 전력배분사업)는 미리 사업본부제→분사로 독립시킨 후 민간 독점자본에게 분할매각하려는 것이다.

동시에 공기업의 고용형태에 있어 유연한 고용계약제, 즉 파트타임제와 임시계약직이 늘고 있다. 이러한 직종은 주로 여성에 의해 채워지고 정규직보다 불안정하고 불이익적인 고용조건에 처하게 된다.

또한 앞서 살펴본 조직 재구조화 전략은 핵심사업부를 대상으로 하여 소수의 정규직들에게 수평적인 직무확대를 통한 다기능화를 시도함으로써 유연적․효율적 노동력 소비 과정을 강제하고 있다. 나아가 김대중 정부는 2000년에 들어와서 ‘지식경영체제 도입’이라는 명분하에 경영정보체계를 대대적으로 도입하여 개별 노동자의 성과를 실시간으로 측정, 통제하고 있는데 이는 결국 다기능화된 공기업 노동자로 하여금 고도의 노동력 소비를 감시하기 위한 통제기제 구축의 성격이 크다. 그 결과 공기업 정규직 노동자들은 실업의 공포하에서 추가적 보상없이 단순한 업무들을 동시적으로 수행하여 노동강도 강화 및 업무 스트레스의 심화에 시달리고 있으며 공기업 비정규직 노동자의 경우 기초생계비 이하의 저임금과 상시적인 고용불안 그리고 장기간의 노동시간으로 고도의 착취를 받고 있다.

③ 김대중 정부 및 경영진이 개별 공기업의 보상 과정에 개입하는 방식

현재 정부가 의도하고 있는 보상방식의 변화 과정은 저임금 수준의 총액 임금제와 성과에 근거한 차별적 임금체계를 중심으로 두고 있다. 우선 공기업 임금수준에 대한 정책을 보면, 김대중 정부는 1998년, 1999년 예산편성지침을 하달하면서 ‘지불능력원칙’하에 기존의 임금가이드라인 정책을 더욱 강제함으로써 1997년 대비 4.3%의 임금수준을 삭감하였다. 더불어 정부는 각종 수당 및 생활 보조적 부가급여를 대폭 삭감, 폐지하였다. 결국 김대중 정부는 이전의 임금가이드라인을 통한 기본급의 저임금 정책뿐만 아니라 필수 생계비적 측면을 지닌 각종 수당 및 보조비를 폐지, 축소함으로써 대폭적인 임금하락을 시도한 것이다.

우선 1998년에 기본급적 성격의 체력단련비를 폐지할 것을 지시하였으며 기존의 명예퇴직금 제도를 개정하여 지급요건을 강화하였다. 또한 정부는 기존의 퇴직금누진제를 폐지하고 지급액을 하향조정하였다. 종전에는 공공기관의 퇴직금 산정은 누진율을 적용하였으나, 1999년 1월 1일부터 민간부문의 퇴직금수준과 근로기준법 내용 등을 감안하여 근속 1년당 1개월분의 평균임금으로 변경․지급하게 되었다. 이에 따라 이전과 비교할 때 퇴직금이 약 25%(1980년 이전 입사자 20%, 1981년 이후 입사자 30% 수준) 감소되었다. 그 결과 누진제 폐지로 정부투자기관의 퇴직급여충당금 예산은 1999년 대비 70.9%가 감소하여 4,200억 원의 인건비(5,916억 원→1,716억 원)를 절감하였다. 그리고 정부는 1999년 정부투자기관 예산편성지침에 따라 대학생 자녀 학자금의 융자 전환, 주택자금 융자 이자율 상향 조정, 경조사비․개인연금 등 수익자 부담성 경비 폐지 등 복리후생비 축소를 추진하였다(기획예산처, 2000).

반면 김대중 정부의 공기업 임금체계 정책은 인사고과에 근거한 차별적 임금체계를 구성함으로써 공기업 노동자간의 경쟁 및 분할통치를 의도하고 있다. 정부 및 자본가는 흔히 구조조정 과정에 적극 동참하고 동료와 경쟁하는 노동자를 칭하여 ‘성과가 높고 능력있는’ 근로자라 한다. 정부와 자본가는 이러한 노동자에게 인사고과를 후하게 주고 이를 임금 및 승진에 직접적으로 연동시켜 노동자들간의 경쟁을 유발시키는데 이 과정에서 사용되는 보상제도가 연봉제와 집단인센티브제도이다. 우선 정부는 ‘경영계약제’를 통해 개별 공기업의 최고경영자의 임금체계를 성과에 연동시키고 있으며 1999년 초부터 공기업의 1급 간부직원을 대상으로 연봉제를 실시하고 있다. 정부는 2000년부터 이러한 연봉제를 2급 이상 직원 및 계약직에 확대 적용하려 하고 있다(기획예산처, 2000. 2. 12). 또한 정부는 1998년부터 현재까지 예산편성 지침을 통해 공기업 하위직 노동자에게 ‘예산 절약 인센티브제도’를 적용시키고 있는데 이는 능력주의적 인사관리로 가기 위한 발판으로 기능하고 있다. 이러한 의미에서 정부는 1999년부터 각 예산절약사항에 따라 특히 인원감축을 중심으로 한 구조조정의 절감액을 개인당 기본급 200% 한도에서 성과금으로 지급하도록 강요하였다(기획예산처, 1999. 1. 5).

여기서 연봉제란 1년 단위로 고용기간을 설정하고 전년도 인사고과에 기반하여 차기년도 임금수준이 정해지는 능력주의 임금체계의 극단적 형태이다.

현재 정부는 능력주의적 임금체계를 공기업 상층 경영진에게 우선적으로 적용하고 있으며 다만 공기업 하층 노동자에게는 조직적 저항을 고려하여 인센티브 및 집단성과제를 적용하고 있다.

다음에서는 흑자 공기업인 한국전력공사와 적자 공기업인 한국철도청의 자본합리화를 살펴봄으로써 앞서 제기된 김대중 정부의 공기업 구조조정의 획일성, 비일관성과 조급성을 구체적인 작업장 사례를 통해 드러내고자 한다.

2) 사례 1 : 한국전력공사의 자본합리화

한전에서 진행된 자본합리화 전략은 사실상 김대중 정부에 들어와서 공기업 구조조정과 더불어 1～2년내로 한순간에 이식되었던 것이 아니다. 이미 노태우 정부 시기부터 한전 사유화 전략의 첫발이 시작되었으며 김영삼 정부에 들어와서 현재까지 한전의 매각가치를 높이기 위한 자본합리화 전략이 8년간 진행되었던 것이다. 다음에서는 1993년부터 2001년까지 한전 경영진이 추진했던 자본합리화 전략을 크게 3단계로 나누어 살펴보겠다.

첫째, 1993년부터 1995년까지로, 이 시기는 한전 경영진이 사업본부제 및 경영평가제를 통해 수익성 중심의 내부경쟁체제를 준비하는 단계였다. 1993년 초 김영삼 정부가 들어서면서 ‘공기업의 대대적인 개혁’을 부르짖자 한전 경영진은 수익성 중심의 사업본부제적 조직개편을 시도하였다. 경영진은 1993년부터 1995년까지 ‘새한전 창달’이라는 전사적 경영혁신운동을 전개하면서 한전 노동자를 동원하였고, 1995년 말에 들어서면서 본격적인 합리화를 위해 ‘경쟁력 10% 이상 높이기’ 경영혁신운동을 가동하였다.

또한 1993년에 경영진은 ‘경영평가위원회’(종합조정실장을 위원장)를 신설하고 이 한시적 평가조직(이후에 상시적 조직으로 변화)을 통해 ‘신내부평가제도’를 도입하였다. ‘신내부평가제도’는 각 사업소(발전-송전-배전-판매)들을 비교 평가하고 그 결과에 따라 인센티브 성과급을 20% 정도 차등지급하는 것을 내용으로 하였다. 나아가 본사 경영진은 현장노동자의 대부분을 차지하는 기능직에 대해 기존 80개 직무를 7개 대범위 직무로 통합하고 별정직 또한 기존의 35개 직무를 7개 대범위직무로 통합하여 ‘다기능화’와 ‘외주하청화’의 토대를 구축하였다. 이러한 직무통합 및 정원감축 과정에서 한전 노동자는 많은 업무를 동시적으로 수행하는 다기능적 초과노동을 하게 되었고 동시에 늘어나는 신규사업소로의 ‘보직이동’을 강제받게 된다. 그 결과 당시 전력노동자 3,304명이 사업소간 이동을 강제받았으며 사업소내에서도 자체 순환보직을 시행하였다. 1995년에 들어서 경영진은 점차 내부경영평가제도가 한전에 정착됨에 따라 각 사업소간의 비교평가결과를 인센티브와 연계시키고 나아가 차등폭을 이전의 20%에서 50%로 확대하여 성과에 근거한 보상방식을 시도하기 시작하였다. 즉, 경영진은 내부경영평가 결과를 능력주의적 인사관리제도와 연결시키기 시작한 것이다.

이러한 사업본부제적 통제구조하에서 본사 경영진은 내부경영평가의 주요지표로 인원감축 성과뿐만 아니라 ‘기능적 유연화’(다기능공 만들기)와 ‘수량적 유연화’(외주하청 비정규직 확대)를 추가하고 대대적인 직무분석 및 직무통합을 시도하였다.

둘째, 1996년부터 1997년까지로, 이 시기는 한전 경영진이 본격적인 수익성 중심의 사업본부제를 통해 내부경쟁체제에 구축하는 단계이다. 1996년에 들어서 한국전력공사 경영진이 처한 정치적 압력은 다음과 같다. 김영삼 정부는 1994년부터 1996년까지 한국산업경제연구원, 안진회계법인, 삼일회계법인에 한국전력공사의 경영진단을 실시하여 1996년에 그 결과를 발표하였다. 그 내용을 보면 ‘한국전력공사의 분할사유화는 단계적으로 추진하되, 민영화 추진의 기본전제로서 전력산업구조개편, 즉 강력한 경영합리화의 필요성을 주문’하였다. 이러한 정치압력하에서 경영진은 1996년에 들어 ‘고객서비스 혁신을 위한 VISION 21’이라는 경영혁신운동을 전사적으로 추진하였다. 구체적 실행방식은 대국민적 홍보활동과 판매분야 노동자의 ‘서비스 수준의 향상’이라는 고객지향적 이데올로기를 제시하는 것으로 나타났다. 또한 본사 경영진은 1996년 들어 조직의 위계를 축소하고 이를 통해 기존의 다단계 의사결정 과정을 2～3단계적 의사결정 과정으로 변화시켰다. 물론 이 과정에서 많은 수의 중간조직 관리자와 노동자들이 명예퇴직되고 남은 사람은 현업조직으로 강제 배치되었다. 당시 정원감축 과정을 보면 내부경영평가를 통해 각 사업소에서 정원 219명을 자진 반납하였으며 배전부문의 경우 변전소 59개소를 무인화함으로써 63명을 감축하였고 발전부문의 경우 ‘발전소 플렌트 운전제 도입(발전소 POST별 운전원 배치→전체 PLANT공동순회 점검 근무로 전환)’으로 46명을 감축하였다. 이 과정에서 감축된 현원은 신규발전소나 사업소 증가로 인한 인력증가로 배치전환되어 흡수되었다.

당시 한전 판매직 노동자들에게는 ① ‘고객서비스 행동준칙’을 제정하며, ② 매일 일과전 10분간 부서별 고객응대 요령을 현장교육시키고, ③ 사후적으로 고객을 위장한 ‘아주머니’를 통해 고객창구 직원의 서비스 자세를 모니터링하여 그 노동자 및 부서에 대해 매월 평가하여 통보함으로써 노동통제와 노동강도를 강화시키고 있다. 나아가 경영진은 다양한 제안제도, 건전건의를 도입하고 이를 상벌체계와 연결시킴으로써 노동자로 하여금 자본합리화전략에 동의하도록 강요하였다.

플렌트 운전제도는 일종의 직무통합, 이를 통한 다기능화, 결국 인원감축과 노동강도 강화 기법이다. 발전소에서 이전에는 자신이 맡은 부분의 일정 업무를 하였으나 이 제도가 도입되면서 공장 전체를 순환하며 발전소 전체의 운전업무를 하게 되었다.

1997년에 들어서 본사는 중간관리자에 대해서 성과에 근거한 통제방식을 적용하기 시작하였다. 우선 1급 사업본부장에 대해 경영계약제를 도입하여 매년 보직이동 발령시 경영계약을 체결하고 그 후 1년간의 사업본부의 경영실적을 평가하여 그 결

【표 5】                   1998년 한전 경영진 인원감축시도

구 분	1997년 말 정원	1998년 정부지침		감축실적		1998년 말 정원
		인 원	감축률(%)	인 원	달성률(%)
본 사 사 업 소 합 계	2,811 36,643 39,454	421 2,278 2,699	15 6.2 6.8	863 2,902 3,765	30.7 7.9 9.5	1,948 33,741 35,689

자료 : 1999년 한국전력공사 경영진단보고서.

과에 따라 보상을 5등급으로 강제 배분하였다. 나아가 본사 경영진은 인원감축의 방도로 ‘기능직․별정직 인원감축 계획’ 그리고 ‘외주하청의 확대’라는 비정규직 확대방안을 본격적으로 시도하게 된다. 이를 위해 본사 경영진은 본격적으로 핵심업무와 주변업무를 구분하고 전자에 대해서는 다기능화와 직능자격제도 도입을 위한 ‘전문분야 직무관리제도’를 시행하였으며 후자에 대해서는 비정규직화를 위한 ‘기능직․별정직의 정원 현원 감축 계획’을 시도하게 된다. 이를 위해 본사 경영진은 일반직의 직무재분류를 시도하게 되는데 기존의 일반직 업무를 재차 ① 일반직무, ② 계속성 요구직무, ③ 전문성 요구직무로 분류하고 전문분야 노동자는 전문가 집단에 의한 지속적인 기술개발을 하기 위해 순환보직에서 제외하고 장기보직을 유도했으며 반면에 일반분야 노동자들은 ‘다기능 인력양성’을 목적으로 강제적 순환보직과 많은 업무를 통해 조직의 효율성을 증대하고자 하였다. 그 결과 1997년 배치전환을 강요받은 핵심 업무의 노동자들은 총 3,528명에 달하였다.

셋째, 1998년부터 2001년까지로, 이 시기에 한전 경영진은 분할 사유화를 위한 대대적인 인원감축과 발전부문의 분사화를 준비하게 된다. 1998년 초 한국전력공사 경

영진이 직면했던 정치적 상황은 다음과 같다. 1998년 들어 김대중 정부는 IMF 정국하에서 ‘공기업 비효율성’ 이데올로기를 유포시키면서 공기업 노동자의 대규모 인원감축을 시도하였다. 이러한 정치적 상황에서 한전 경영진은 조직통폐합과 고령노동자의 명예퇴직 및 한시퇴직을 통해 대폭적인 인원감축을 시도하였고 계획치보다 높은 실적치를 발표하였다. 우선 정원감축의 상황을 보면 1997년 말 정원 3만 9,454명에서 1998년 말 정원 3만 5,689명으로 총 3,765명이 감축되었고, 현원의 경우 1997년 말 현원 3만 7,827명에서 1998년 말 현원 3만 4,766명으로 총 3,061명이 실질적으로 줄어들었다. 이러한 강제적 인원감축의 재정적 결과는 인건비 약 925억 원(현원 3,061명분)의 절감으로 나타났다. 또한 한전 경영진의 정부에 대한 높은 충성도로 인해 정부 지침 1,072명을 과도초과하여 1,989명(189%)을 추가 해고시켰다. 1998년 당시 무리한 인원감축 상황에서 정원대비 현원이 923명이나 모자랐으며 나아가 신규전력설비의 증가현상과 맞물리면서 그나마 정리해고에서 살아남은 전력노동자들은 더욱 높은 노동강도에 시달리게 되었다. 그러나 노동자에게 있어 1998년의 인원감축은 끝난 상황이 아니었다. 왜냐하면 김대중 정부에서는 2001년까지 지속적으로 공기업 인원감축을 지시하고 있었기 때문이다. 1999년에도 한전 경영진은 대대적인 인원감축(지침 2,699명보다 1,066명 추가감축)을 하여 정부지침을 139% 초과 달성하는 과도한 충성도를 보였다. 이 과정에서 한전 노동자들은 4,604명이 감축되어 정원은 1998년 3만 5,689명에서 1999년 3만 4,850명으로 축소되었다.

1999년 말 ‘전력산업 구조개편’ 이후 가속화되고 있는 한전의 자본합리화 전략의 내용을 보면 우선 경영진은 본사의 권한을 사업본부 및 사업소로 대폭적 이양하였다. 왜냐하면 이후 사업본부는 분사 후 분할 사유화되어 사적 자본으로 넘겨주어야 하기 때문이다. 1999년 발전-송전-배전의 전면적인 분할 사유화가 구체화되자 2000년에 들어서 경영진은 모든 부문에 사업본부제를 확대하여 ‘노동통제’의 권한과 ‘수익성’의 책임을 ‘분권화’시키고 있다. 이를 위해 본사 경영진은 사업본부별 책임회계시스템을 구축함으로써 전력거래소, 5개의 수화력 독립발전사업단의 재무성과를 각각 측정하여 사업본부의 독립적인 원가-이윤을 산출하고자 하였다. 이러한 기법은 이후 분사 및 분할 사유화 과정에서 각각의 자회사에 대해 자산과 부채를 정확히 측정, 분할하고 나아가 인력감축 및 분할을 통해 각 자회사의 이윤창출능력을 명확히 하고자 하는 의도에서 진행되는 것이다. 또한 본사 경영진은 ‘EVA-내부경영평가제도-능력주의 인사관리제도 간의 연계’를 시도하여 ① 중간관리자를 대상으로 경영계약제 및 내부경영평가-연봉제 간의 연계를 강화시키고 있으며, ② 현장노동자를 대상으로 내부경영평가를 통한 차별적인 인센티브제를 실시함으로써 능력주의적 임금체계를 시도하고 있다.

특히 이 시기 본사 경영진이 인원감축 및 사유화를 위해 사업본부제와 관련하여 외주하청을 도입하는 방식을 보자. 한국전력공사에서는 이미 이전부터 송전-배전-발전 부문에 있어 설비유지, 보수라는 전력산업의 핵심적 업무를 한전기공(주)와 지역

【표 6】       한전 경영진의 자본합리화 전략이 노동강도에 미치는 영향

구 분		1987	1992	1997	1998	지수비교
						’87 : ’92	’92 : ’98	’87 : ’98
발 전	발전설비용량(MW)	17,888	22,806	38,543	40,891	1.27	1.79	2.29
송변전	송전선로긍장(c-km)	18,090	20,469	24,419	24,917	1.13	1.22	1.38
	변전소수	305	331	423	449	1.09	1.36	1.47
판 매	배전선로긍장(c-km)	189,325	255,340	321,955	336,694	1.35	1.32	1.78
	수용호수(천호)	7,660	10,747	13,701	14,110	1.40	1.31	1.84
	판매전력량(GWh)	64,169	115,244	200,784	193,389	1.80	1.68	3.01
설비지수 평균						1.25	1.40	1.75
인 력(정원)		30,584	36,875	39,454	35,689	1.21	0.97	1.17
노동 강도	1인당 설비지수 증가율(%) (설비지수평균/정원지수)					104%	145%	150%
	1인당 판매전력량 증가율(%) (GWh/정원)					149%	173%	257%

자료 : 2000년 한국전력공사 경영진단보고서.

중소기업에 외주하청하였다. 본사 경영진은 2000년에 들어 기존의 ‘전산 업무’를 전면 위탁하기로 결정하고 그 후 전산직군을 폐지하였다. 그 결과 한전에서 정규직으로 전산업무를 담당하던 노동자들은 자의반 타의반으로 전원 위탁회사로 전직하거나 타직군으로 전환되었고 그 결과 204명을 인원감축하였다. 기타 외주하청의 대상은 경비인력이었다. 다만 한전내 국가보안시설 가-다급은 용역이 법적으로 불가한 상황이라 이루어지지 못하고 있으며(이는 이후 법개정을 통해 외주화될 전망임) 자체보호시설 49개소의 경비업무는 외부위탁하여 430명이 감축되었다.

한전 본사경영진의 ‘전산직군 외주화’ 결정 또한 김대중 정부의 행정지침에 의해 이루어진 것이다.

결국 한전 경영진은 자본합리화 전략, 즉 사업본부제, 회계제도의 전산화, 사업본부간 내부경영평가 결과 비교, 이에 근거한 임금의 차별적 지급, 외주하청의 확대 등을 통해 공기업의 반노동자적 변화 과정을 압박, 통제하고 사업본부장 및 팀장으로 하여금 마치 중소기업의 사장과 같이 현장통제를 강화하여 효율성을 상승시키고 공기업 인원수를 감축시키도록 한 것이다. 나아가 김대중 정부와 경영진은 각각의

사업본부의 매각가치를 향상시켜 분사→분할 사유화를 원할히 하게 되는 것이다. 이것이 바로 1993년부터 현재까지 한전에서 벌어졌던 자본합리화 전략의 반노동자적 본질로서 특히 이는 다음과 같은 객관적 수치에서도 확인된다. 우선 한국전력공사의 발전설비용량은 1987년에 17,888MW에서 1998년 40,891MW로 2.29배나 증가하였다. 반면에 한국전력공사 노동자의 수는 1987년에 3만 594명에서 1998년 3만 5,689명으로 단지 1.17배만 증가했을 뿐이다. 즉, 노동강도를 주요하게 살펴보면 1987년부터 1998년까지 1인당 설비지수 증가율(%) (설비지수평균/정원지수)은 150% 증가한 반면 1인당 판매전력량 증가율(%) (GWh/정원)은 257%나 증가하였다. 이러한 사실을 볼 때 한국전력공사 경영진이 자본합리화를 시도한 것은 ① 인원감축과 노동자 간의 경쟁을 통해 노동강도를 강화시킴으로써 수익성 향상을 하나의 목표로 했으며, ② 내부경영평가제도를 통해 각 사업본부의 수익창출 능력을 높임으로써 이후 분할 사유화를 촉진하는 것을 다른 하나의 목표로 했던 것이다.

3) 사례 2 : 한국철도청의 자본합리화

앞서 제기하였듯이 중앙정부의 철도교통에 대한 저투자 정책은 한국철도청의 시설노후화와 구조적 적자로 결과하였고, 이것이 한국철도청에 인원감축 및 노동강도 강화 중심의 자본합리화 전략을 도입하게 되는 배경이 된다(심용보, 2000).

유럽국가에서는 철도라는 공공운송수단에 대한 막대한 투자와 공공적 운영으로 인한 적자에 대해서는 정부 및 지방자치단체가 적극적으로 부담하고 있다. 하지만 한국철도청은 시설투자 및 운영 적자를 스스로 부담함에 따라 정부는 철도라는 공공재에 대한 국민적 책임을 방기하고 있었으며 이는 결국 그간 철도청 노동자의 저임금 및 노동강도 강화의 직접적 원인이 되었던 것이다.

우선 중앙정부가 한국철도청에 자본합리화 전략을 이식시키기 시작한 시기는 1989년이었다. 노태우 정부는 1989년에 ‘철도공사법’ 제정을 통해 한국철도청을 철도공사로 전환하는 방안을 검토했으며 이를 통해 사기업적 수익논리를 이식시킴으로써 한국철도청의 구조적 적자를 탈피하고자 하였다. 그러나 노태우 정부때에 1차례 연기한 후 1995년 김영삼 정부에 들어와서 한국철도청의 공사화안은 최종적으로 백지화하였다. 당시 김영삼 정부가 철도청의 공사안을 백지화한 이유는 다음과 같다(교통개발연구원, 1996). 첫째, 김영삼 정부는 한국철도청의 공사화안 대신 사유화라는 대안을 적극적으로 염두하게 되었으며, 둘째, 김영삼 정부는 공사전환으로 인한 철도부채와 퇴직금 처리에 대해 재정부담을 느꼈으며, 셋째, 철도 공사화로 인한 거대노조 등장의 두려움 때문이었다. 이러한 맥락에서 김영삼 정부는 1996년에 ‘국유철도의 경영에 관한 특례법’을 제정하여 현재까지 정부부처기업의 형태내에서 자본합리화 전략을 도입하고 있다. 당시 ‘국유철도의 경영에 관한 특례법’은 다음과 같은 내용을 담고 있었다(한국철도청, 2000). 우선 ‘철도경영개선 추진위원회’를 설치하여 ‘철도청의 경영개선 계획’에 대한 심의를 하게 하였고, 한국철도청이 관할하고 있는 국유철도 사업범위를 확대하여 역세권등 개발사업으로부터 택지개발사업에 이르기까지 수익적 부대사업을 수행가능케 하였다. 또 철도사업에 있어 시설 건설과 운영에 관한 예산을 분리하여 철도건설 및 공공 의무부담은 국가와 지자체가 분담하고 운영부분은 철도청 경영진의 권한하에 사업하도록 하여 노동착취의 관리적 책임을 명확히 하였다. 앞서 살펴본 정치적 맥락하에서 한국철도청 경영진은 다음과 같은 자본합리화 전략을 실시하게 된다(한국철도청, 1999).

당시 제정된 법은 현재시점에서 보면 유명무실하다. 왜냐하면 정부는 약속한 PSO보상액조차 주질 않았으며 부채탕감에 있어 유지보수와 관련된 재투자비용을 한국철도청으로 전가시켰기 때문이다.

한국철도청의 본격적인 자본합리화 운동은 1995년부터 시작되었다. 우선 1단계인 고객중심 경영운동의 도입기(1995～1996)에는 최고경영진을 변화 주체로 하여 중간 관리자 및 현장 노동자의 의식과 행동 그리고 한국철도청의 제도와 설비를 고객 중심으로 변화하여 궁극적으로 수익을 극대화하고자 하였다. 이 단계에서 경영혁신운동의 핵심은 ‘외부고객’에 있었다. 한국철도청은 정기적으로 고객에게 만족도 조사를 하고 조사원이 고객으로 가장하여 직원의 서비스 상태를 모니터링하였다. 그리고 고객편의시설 개선을 위해 매표창구를 개방하고, 매표대기시간을 단축하였으며 전국 주요역에 ｢종합관광안내센터｣를 설치․운영하였고 대합실과 역광장을 문화공간화 및 소공원으로 조성하여 역무원의 노동강도를 강화시켰다.

2단계인 고객중심 경영운동의 활성화기(1997～1998)에는 한국철도청 경영혁신운동이 주로 ‘R-TPM운동’과 ‘철도 혁신 100 & 100 활동’으로 나타나 주로 철도청내 직종간의 관계 그리고 원가절감적 업무흐름을 관리하고자 하였다. 물론 ‘외부 고객’에 대해서는 구체적 서비스 이행표준을 제정한 ‘철도 고객 서비스 헌장’을 선포하고 실천하는 방식으로 나타났다. 우선 1998년 4월에 ‘고객중심 경영혁신기획단’을 설치하고 1,370명의 현장 노동자를 대상으로 ‘고객중심 경영혁신 의식개혁’ 교육을 20회 실시하였고 ‘철도혁신 100대 과제 선정’ 운동을 벌여 총 7,770건의 제안을 접수하였다. 또한 7월에는 ‘철도고객서비스헌장’을 선포하였으며 동시에 ‘내부고객만족 100대과제 선정’ 운동을 벌여 365건의 제안을 접수하였다. 반면에 전원참가의 생산보전활동(R-TPM운동)을 적극 추진하기 위해 현장관리자 중 114명을 선발하여 ‘핵심리더 교육’을 2회 실시하였으며 12월에는 ‘기술개발 우수사례집’을 600부 발간하여 현장에 배포하였다. 그 결과 한국철도청은 ‘98고객만족경영대상’에 참가하여 ‘전사부문’ 최우수상과 ‘개인부문’ 최고경영자상을 수상하였다.

3단계인 고객중심 경영운동의 정착기(1999～2001)는 현재 진행중에 있으며 그 핵심은 주로 기존의 경영혁신운동을 조직내화․체계화시킴에 있었다. 우선 1999년에 내부고객만족 활동의 내실화를 위해 ‘으뜸철도인’ 및 ‘혁신리더’의 활동에 대해 인센티브를 부여하고 내부고객 만족 100대 과제를 보완하여 지속적으로 추진하였다. 그리고 전원참가의 생산보전활동(R-TPM)을 전개하는 과정에서 추진전담조직 체계를 강화하여 100명을 대상으로 ‘R-TPM 전문가 양성 교육’을 2회에 걸쳐 시행하고 나아가 정비본부 및 사무소를 대상으로 하여 시범적으로 추진하고 이를 전사에 확대 시행하고자 하였다. 그러나 실제적으로 R-TPM운동은 고객과 직접적 접촉이 없는 검수직종의 경우 불량, 고장, 사고가 없는 철도운영으로 강요되어 작업장 주변 청소로 나타나고 있다. 또한 한국철도청은 ‘고객 중심’의 경영 합리화 운동에 전개하는 과정에서 고객 접점지대에 있는 차장, 역무원들로 하여금 단정한 복장은 물론이고 언제나 웃는 표정으로 고객을 대하도록 강요된다.

또한 한국철도청 경영진은 조직재구조화 전략으로서 승무직종에 대해 수송 서비스 제공의 핵심사업으로 규정지어 이를 사업본부제화하여 이익 중심점으로 관리하며 반면에 역무, 차량정비, 유지보수직종에 대해서는 지원기능인 주변사업으로 격하시켜 사적 자본에 외주하청하려 하고, 나아가 비관련 경영다각화를 통해 새로운 수익을 창출할 수 있는 부대 사업으로 진출하려 하고 있다.

이러한 한국철도청의 사업본부제적 조직재구조 전략은 ‘책임경영체제 확립’이라는 이데올로기하에 도입되는 기능별 사업본부제와 각 본부에 대한 이익창출 성과를 평

【표 7】               한국철도청의 인원감축 현황 및 계획

(단위: 명, 백만 원)

구 분	1997	1998	1999	2000	2001	계
절감인원(명) 절 감 액	1,236 16,373	1,370 19,597	1,506 20,753	744 10,999	1,943 29,586	6,799 6,799

자료 : 한국철도청, ‘국유철도의 경영개선에 관한 기본계획(1997～2001)’, 2000.

가하는 경영평가제도로 대표된다. 우선 경영진은 사업 본부제적 조직을 이식시켜 한국철도청의 기능별 부서를 수익성 중심으로 구조화하였다. 또한 이러한 조직재구조화 과정에서 조직통폐합 및 외주하청화를 통해 인원축소가 이루어지고 자연스럽게 각 기능별 본부들은 이후 한국철도청의 기능별 분할 매각방식과 조응되어졌다. 한국철도청은 수송이라는 핵심사업을 중심으로 하여 중간관리기능을 수행하였던 지방청을 폐지, 조정하고 본청→지방청→현업사무소의 3단계 의사결정 구조를 본청→현업사무소의 2단계의 의사결정구조로 축소하였다. 본청조직의 재편 내용을 보면 행정기관의 전통적인 ‘국․과’ 체제를 민간기업의 ‘사업본부제’로 조직운영의 체제를 개편하고 그리고 역 및 사무소 등 현업기관을 통합, 광역화하여 거점관리체제로 운영하고 있다. 현재 5개의 지방철도청을 폐지, 조정하여 지역사무소로 재편하며 관리역 및 현업사무소는 축소할 예정이다. 이미 수인선, 문경선, 가은선은 영업정지조치를 한 바 있으며 정선선은 1997년부터 일부구간을 영업정지하고 있다. 또한 이용률이 낮은 역에 대해 이미 96개 역을 폐지한 바 있으며 앞으로도 106개 역을 단계적으로 영업 정지시키거나 민간에게 위탁하는 방안을 강구하고 있다.

또한 한국철도청은 각 기능별 본부들의 사후적 성과를 중심으로 경영종합평가를

하고 이를 중간 관리자 및 철도노동자의 보상체계(연봉제 및 집단인센티브제도)와 연계시키고 있다. 사실 한국철도청은 1989년부터 전문기관의 용역결과로 작성된 ｢철도청 경영평가편람｣에 의하여 ｢철도청 경영종합평가규칙｣을 훈령으로 제정하고 1995년까지 매년 소속별 경영평가를 시행해 왔다. 그리고 1996년 ｢국유철도의

운영에 관한 특례법｣에 따라 경영평가규칙을 더욱 정비하여 1999년부터는 현업기관인 역․사무소 등 108개 기관을 유사 기능별로 9개의 평가군으로 설정하여 평가하고 있다. 1999년에는 ‘인센티브제도 도입을 통한 공직사회의 생산성 제고’라는 국정과제에 따라 기존의 경영평가제도를 보완, 확대하여 전면적으로 시행하였다. 이를 위해 한국철도청은 차장을 위원장으로 하는 경영종합 평가위원회를 설치하고 산하에 경영기획관을 단장으로 하는 평가 실무단을 두어 132개 소속을 유사기능별로 9개군으로 분류하여 10～11월에 경영평가를 실시하고 나아가 개인별 인사고과를 추가하여 그 결과에 따라 성과 상여금을 차별적으로 지급하였다. 평가방법과 기준은 주로 노동강도 강화와 경상비 절감, 인원감축에 맞추어져 있다.

한편 우리가 좀더 살펴보아야 할 것은 자본합리화 전략을 토대로 한국철도청이 주변사업을 과감히 외주하청함으로써 인원감축의 가시적 효과를 시도하였다는 점이다. 우선 여행사등의 승차권 위탁발매소를 확충하여 승차권 판매업무를 민간기업에 위탁하고 이를 통해 역무 노동자의 대폭적인 인력절감을 추진하였다. 또한 선로 유지보수 업무 중 레일 및 침목갱환 등 중노동이 필요한 업무를 외부전문업체에 도급화하려고 하고 있다. 현재는 경춘선에 대하여 시범운영중이다. 또한 1999년에 주물공장운영 외주화를 위한 용역을 시행하고, 용역결과에 따라 외주화를 추진하고 있다. 현재 대전정비창 주물공장은 철도차량의 제동에 필요한 제륜자를 자체생산하여 공급하고 있으나, 한국철도청은 공장조직을 외부화하여 민간경영 방식을 도입하고 공장 시설투자에 대한 부담을 덜려고 하고 있다. 앞서 살펴본 한국철도청의 핵심사업 조직재구조화 및 주변사업 외주하청화 전략은 인력감축 전략과 연계되어 1997년에서 2000년까지 4,112명을 감축했으며, 2001년에 2,678명을 더 감축할 계획이다.

결국 한국철도청의 자본합리화 전략은 낙후된 기반시설을 개선하지 않은 상태에서 주로 정리해고, 노동강도강화, 저임금, 동료간의 경쟁, 비정규직화를 통해 수익성을 높이려는 반노동자적 측면을 지니고 있다. 또한 이러한 자본합리화 전략은 이후 한국철도청의 건설과 운영의 분리, 그리고 운영의 사유화 전략과 긴밀히 연계되어 진행되었던 것이다.

4. 한국 정부의 공기업 관리방식에 대한 평가

앞서 살펴본 한국 정부의 공기업 관리방식을 정리해 보면 자본 축적 촉진적, 외채 의존적, 정경 유착적, 노동 배제적 성격을 지니고 있었다. 이는 김대중 정부의 공기업 정책에 그대로 계승되고 있다. 이를 정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 한국 정부의 대대적인 공기업 사유화 정책과 자본합리화 시도는 박정희 정부시기부터 시작된 외채-의존적이며 국가-주도적인 자본축적전략으로부터 그 뿌리를 찾을 수 있다는 점이다. 1960년대 초반부터 현재까지 한국 정부는 대외부채를 통해 공기업을 확장하고 이를 사적 독점자본에게 저가로 인도함으로써 신식민지 국가독점자본주의의 성격을 강화시켜 왔다. 따라서 박정희 정부부터 시작된 한국사회의 공기업 정책은 자본축적 촉진기능을 중심으로 하여 진행하였기 때문에 제2차 세계대전 후 노자간 대타협을 통해 구성된 그리고 자본축적 촉진기능과 사회통합기능 간의 조절을 목적으로 한 유럽 국가의 공기업 정책과는 그 성격이 다르다. 이로인해 한국사회에서의 공공부문은 주로 공기업이 많았으며 반면에 유럽국가에서 보여지는 계급타협을 통한 대규모 사회복지기구는 거의 전무한 상태이다.

이러한 특징은 공기업의 영역에서 주로 국민의 필수불가결한 재화 및 용역을 담당하는 정부부처기업 및 지방공기업의 역할이 적고 대신 제조업적 특징을 지닌 정부투자기관, 정부출자기관, 재투자기관의 비중이 높다는 점에서 나타난다.

둘째, 현재 문제시되고 있는 공기업의 부정부패와 낙하산식 인사는 1960년대 이후 진행된 자본축적 과정에서의 중앙정부와 공기업 경영자 그리고 독점자본간 정경유착이라는 구조적 요인에 기인한다. 역대 최고 통치자는 친여정치세력에 대해 공기업 최고 경영자의 자리를 매개로 후원자적 관계를 맺었고 이를 통해 독점자본과의 긴밀한 정경유착 고리를 형성하였다. 보수적 정치세력은 독점자본에게 공기업 운영 과정에서의 건설, 조달계약 과정과 공기업의 저가 사유화에서 엄청난 특혜를 주었으며 이에 대한 대가로 독점자본은 보수적 정치세력에게 막대한 정치적 후원금을 지원하였다. 따라서 현재 공기업의 비효율적 운영의 원인은 공기업 경영진을 매개한 보수정치권과 독점자본 간의 구조화된 부정부패의 고리인 것이며 이는 기존의 정부와 개별 공기업 간의 관계를 형식적으로 합리화(전문경영인 채용, 수익적 자율경영체제 등)한다고 해서 해결될 문제가 아닌 것이다.

이러한 후원자적 관계는 최고 통치권자가 집권 후 자신의 정치적 세력들에게 공기업 이사장 및 상위 경영직이라는 지위를 분배함으로써 나타났다. 대개 노태우 정부까지 보면 대부분의 공기업 사장은 군출신에게 분배되었고 소위 민주화가 이루어졌다는 김영삼 및 김대중 정부에서도 정치인으로 그 출신이 바뀌었을 뿐 후원자적 관계는 지속되고 있다.

셋째, 앞서 살펴본 한국 공기업의 자본촉진적 성격은 노동통제방식에 있어 노동 착취적이고 배제적인 관리구조를 정착시킨 요인으로 작용하였다. 한국 정부는 엄격한 예산통제와 왜곡된 독립채산제적 운영구조를 통해 중앙정부의 재정적 책임을 공기업 노동자에게 전가시켰다. 이러한 구조내에서 개별 공기업 노동자는 막대한 외채 상환과 이자를 부담해야 하였고 그럼에도 불구하고 중앙정부 및 공기업 경영진은 왜곡된 ‘비효율성에 근거한 적자’ 이데올로기를 통해 공기업 노동자의 착취를 강화시키는 근거로 작용하기도 하였다. 또한 한국정부는 현재까지도 노동3권을 제약하는 노동배제적, 반노동적 노사관계제도를 고집하고 있으며, 특히 1980년대 들어 전두환 이후의 정부들은 공기업 예산통제기제인 임금가이드라인 정책을 통해 공기업 노동자들에게 저임금을 강요하였다. 나아가 김영삼 정부에 들어와서 임금수준뿐만 아니라 인원축소, 능력주의적 임금체계로의 개편 등의 자본합리화와 공기업 사유화를 시도함으로써 고용 및 노동력 소비 과정의 문제로까지 확대되었다.

박정희 정부 시기에는 자본축적의 주요한 수단인 공기업을 확장시키는 과정에서 공기업 노동시장에 대해 종신고용, 연공적 승진체계, 사기업에 비한 상대적 고임금 및 다양한 복지후생제도 등의 내부 노동 시장적 요소를 형성하였다. 따라서 당시의 공기업 노동자들은 비록 노동3권이 제약되더라도 이것이 조직적 불만 및 저항으로 표출되지 않았다.

공기업 노사관계를 보면 한국정부는 공무원 및 교원의 단결권 제한, 공기업의 단체교섭권을 실질적으로 제한하는 정부투자기관 관리기본법, 공무원, 공기업 노동자의 단체행동권 제한, 쟁의행위를 제한하는 일방적인 직권중재제도 및 공익사업 지정, 실질적 사용자(정부)와 형식적 사용자(공기업)의 이중구조를 통한 교섭지연 등을 통해 반노동자적 노사관계를 지속하였다

전두환 정부는 물가상승을 억제하기 위해 임금상승을 규제했는데 이러한 정책의 일환으로 1984년에 공무원의 임금인상은 거의 동결되다시피 하였다.

넷째, 김대중 정부의 공기업 정책은 앞서 살펴본 이전 정부의 신자유주의적 공기업 정책을 계승하여 확대 발전시킨 점이 특징적이다. 박정희 정부는 제조업 위주의 공기업 확장을 통해 한국의 자본축적 과정을 촉진시키고 지도했다면 김영삼 정부에 들어서는 세계자본주의 체제의 신자유주의적 재편과 관련하여 대폭적인 공기업 사유화를 통해 자본축적을 촉진시켰다. 김대중 정부는 이러한 공기업 정책 기조를 그대로 계승하여 공기업의 사유화 과정에서 외국자본의 참여를 적극 권장하고 있으며 동시에 공기업의 자본합리화를 통해 매각가치를 극대화시키려 하였다. 이러한 과정은 한편으로 1998년 외환위기를 통해 초국적 금융자본의 이익을 대표하는 국제통화기금(IMF)의 신자유주의적 대출 조건을 전폭적으로 수행함으로써 한국 자본주의 체제를 세계 자본주의 체제에 종속적으로 결합시키는 과정이고 다른 한편으로는 정부가 종속적 자본축적 구조로의 재편을 통해 1987년 이후 강고하게 조직화되었던 한국 노동운동세력을 해체시키고 개별적인 노동자의 노동착취를 고도화하는 과정이었다.

V. 결      론

앞서 살펴보았듯이 현재 김대중 정부의 신자유주의적 구조조정은 부의 양극화를 심화시키고 노동시장에서의 비정규직 비중을 급격히 증대시키며 높은 실업률 수준으로 노동자․민중의 삶의 권리는 자본(국내외)의 필요와 요구에 의해 철저하게 유린당하고 있다. 대외신인도와 외자유치는 동전의 양면으로 국내 독점자본과 김대중 정권이 초국적 자본의 신임을 받기 위한 필연적 수순인 것이다. IMF 관리체제 아래에서 국내외 독점자본과 김대중 정권에 의해 강요된 구조조정과 이에 따른 대량해고는 한국의 노동자와 민중에게 엄청난 고통으로 다가왔다. 수백만의 노동자들이 일터에서 쫓겨나 비정규직 노동자로 또는 노점상으로 생계를 이어가는 현실 속에서 도시빈민에 대한 탄압과 농민의 생활파탄은 더욱 가속화되고 있다. 도시빈민의 주거시설에 대한 무자비한 철거와 노점단속이 강화되고 있으며 농산물 수입개방에 따른 농촌의 피폐화와 농업경영의 기계화로 인한 농민의 농업노동자로의 전락은 전체 민중을 프롤레타리아화시키고 있다. IMF 구조조정이 가져다 준 빈부격차의 심화와 민중생존권의 박탈은 광범위한 노동자․민중의 조직적 저항을 불러일으키고 있으며 이는 총파업, 시위, 집회, 농성 등의 형태로 전개되고 있다. 따라서 한국의 노동자계급과 민중의 투쟁 대상은 국내외 독점자본과 김대중 정권, 그리고 초국적 자본이 지배하는 세계자본주의의 헤게모니국가일 수밖에 없다. 생존권을 사수하려는 노동자들의 저항은 필연적이었고 그 힘은 10여 년 동안 축적되어 온 한국의 민주적 노동운동의 투쟁경험이 밑바탕이 되었다. 김영삼 정권 말기 국회에서 기습 통과된 노동법을 무효화시키기 위한 투쟁으로 촉발된 1996년부터 1997년의 총파업으로 한국의 노동자계급은 위력적인 힘을 보였지만 법 재개정의 성과는 남기지 못하였다. IMF 사태 이후 민주노총을 중심으로 한 한국의 노동자들은 무자비한 정리해고의 칼날에 맞서 총파업투쟁을 전개해 왔으나 파업지도부의 독단에 의한 굴복(1998년 8월 현대자동차 파업투쟁) 또는 공권력의 침탈에 의한 굴복(1998년 9월 만도기계 파업투쟁)으로 승리를 경험하지 못하였다. 그러나, 1999년 7월 서울지하철 파업투쟁과 1999년 8월 한라중공업 투쟁은 정리해고를 저지시켜낸 훌륭한 투쟁의 본보기를 보여주었다. 특히 한라중공업 파업투쟁은 장기간의 공장점거투쟁을 통하여 노동자들의 투쟁요구를 관철시켰다는 점에서 앞으로의 한국노동운동의 전망을 열어 가는데 견인차 역할을 할 것으로 보인다.

신자유주의적 구조조정에 대한 저항투쟁의 또 한 축은 공공성․사회성을 해체시키는 공기업 사유화에 대한 반대투쟁으로 전개되고 있다. 과거의 복지 정책을 해체시키고 시장 질서에 모든 것을 위임하려는 신자유주의에 대한 반대투쟁은 전세계 노동자계급의 당연한 임무이며 특히 한국에서 벌어지는 공공부문, 즉 전기, 가스, 통신, 그리고 보건의료 및 교육 부문에서의 사유화 계획은 양질의 서비스 제공이라는 자본의 논리를 기반으로 국가의 사회성과 공공성을 파괴시키고 있다. 주요 공기업의 사유화를 통한 분할 매각, 그리고 이윤이 높은 부문의 해외매각은 결국 노동자․민중에게 경제적 부담을 전가시켜 국내외 독점자본에게 착취당하는 결과를 낳게 될 것이다. 1999년부터 몇 년간 사유화와 해외매각에 대한 반대 투쟁은 한국의 노동자 계급운동의 중요한 중심축을 이룰 것으로 전망된다.

결론적으로 재벌로 특징지워지는 한국자본주의의 신자유주의적 재편 과정은 초국적 자본의 이해에 조응하는 방식으로 구조조정되면서 계급의 양극화, 중산층의 프롤레타리아화의 과정을 밟게 될 것이며 이를 기반으로 한 노동자계급과 민중의 투쟁이 새롭게 조직화될 것으로 보인다. 이 과정에서 자연스럽게 세계적 차원의 노동자․민중연대가 형성되고 그러한 세계적 연대투쟁의 흐름 속에서 한국의 노동운동은 중요한 몫을 담당할 것으로 보인다. 따라서 21세기는 한국의 노동자계급에게는 시련을 동반한 희망의 세기의 시작이며 세계노동운동의 새로운 지평을 열어나갈 노동해방의 세기이기도 하다. 150여 년 전 공산당선언에서 맑스가 말한 “만국의 노동자여, 단결하라”고 한 구호가 현실로 나타나는 21세기가 될 것으로 한국의 노동자계급과 민중, 그리고 진보적 지식인은 기대하고 있다.

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